Democratic Governance Dalam Perumusan Kebijakan Publik

Democratic Governance Dalam Perumusan Kebijakan Publik

Sebagai negara dengan sistem demokratis, penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia dilakukan melalui kebijakan publik yang legitimate dan berasal dari mandat rakyat. Kebijakan tersebut dimaksudkan untuk mendayagunakan berbagai sumber daya negara bagi kesejahteraan masyarakat. Keberadaan level kebijakan ini, selalu ditandai dengan adanya relasi badan legislatif dan eksekutif. Disini, umumnya berbagai keputusan mengenai tata kehidupan masyarakat yang diinginkan, dimusyawarahkan dan dirumuskan. Artinya, perumusan kebijakan tersebut dilaksanakan melalui proses bersama dengan berbagai stakeholders yang terkait dengan kebijakan tersebut. Analisis pada tingkatan perumusan kebijakan difokuskan pada bagaimana kebijakan dibuat sampai dengan keluarnya suatu ketetapan kebijakan. Persoalan yang krusial dalam tahapan perumusan adalah informasi yang akurat tentang masalah yang dihadapi, sehingga kebijakan yang diambil sesuai dengan kepentingan publik. 

Perumusan kebijakan yang dilakukan oleh Pemerintah pada era reformasi saat ini, sangat berbeda dengan proses perumusan kebijakan di era orde baru. Saat ini masyarakat menuntut adanya perubahan dalam sistem perumusan kebijakan. Perumusan suatu kebijakan publik yang baik harus didasarkan kepada tata pemerintahan yang baik dan demokratis (Democratic Governance). Makna demokratis disini adalah demokrasi yang berkualitas, yang dapat dilihat dari, (a) hasil (quality of result), yang dirasakan manfaatnya secara langsung oleh masyarakat; (b) Isi (quality of contents), diarahkan bagi kepentingan masyarakat; (c) prosedur (procedural quality), dimana proses perumusannya melibatkan partisipasi masyarakat. (Eko Prasojo, 2010). Terdapat dua prinsip dasar dari norma demokrasi dimaksud yaitu: (a) Berjalannya kontrol masyarakat terhadap kebijakan publik dan pembuat kebijakan; (b) Kesetaraan antar masyarakat dalam relasinya dengan proses perumusan kebijakan publik. Pemahaman ini mencerminkan dinamika pada tata pemerintahan, yang membawa perubahan paradigma pemerintahan kepada paradigma tata pemerintahan yang baik dan demokratis (Democratic Governance). Democratic Governance adalah sebuah mekanisme, proses, hubungan dan kebiasaan yang kompleks, dimana pencapaian tujuan pemerintahan dilakukan melalui sistem dan proses perumusan kebijakan yang partisipatif, transparan, akuntabel, penegakan aturan hukum. Democratic governance diidentifikasi sebagai,“sebuah praktek kehidupan demokrasi modern yang diselenggarakan secara profesional dan fokus kepada governance.” Artinya perwujudan democratic governance tidak bisa dipisahkan dengan penerapan good governance. 

Penerapan democratic governance dalam proses perumusan kebijakan, adalah penyelenggaraan pemerintahan yang menerapkan norma demokrasi yang sekaligus merupakan prinsip dasar dari good governance. (James G. March, Johan P. Olsen,1995). Dalam governance proses perumusan kebijakan dilakukan secara kolektif, maksudnya oleh aktor yang bersifat plural (pemerintah, swasta dan civil society) tidak ada sistem pengawasan yang bersifat formal, karena posisi aktor sejajar.

Ada sejumlah masalah dasar yang terjadi dalam proses perumusan kebijakan publik. Pertama, Kebijakan yang dihasilkan seringkali tidak implementatif dan menjadi tidak efektif bagi solusi terhadap permasalahan yang dihadapi masyarakat. 

Kedua, Faktanya penerapan democratic governance dalam proses perumusan kebijakan belum optimal. Proses perumusan bersifat Elitis, sehingga tidak menyentuh kebutuhan akar rumput. Kurang adanya komunikasi yang baik antara Pemerintah dan DPR, terkait dengan kesamaan pandangan mengenai substansi kebijakan. Ketidaksamaan pandangan atas konten dan tujuan suatu kebijakan itu dibuat, berpengaruh terhadap proses perumusan kebijakan. Disamping itu berbagai data dan informasi terkait substansi kebijakan sulit diperoleh, tidak akurat dan berbeda-beda. 

Ketiga, Tingkat penerapan faktor akuntabilitas sebagai salah satu prasyarat dalam democratic governance masih sulit diimplementasikan. Berpikir sektoral, merupakan salah satu kelemahan dalam perumusan kebijakan publik. Mekanisme dan prosedur, tujuan, target yang telah ditetapkan seringkali tidak dimaknai sebagai pedoman yang harus dipatuhi, demi menghasilkan kebijakan yang disepakati. Jangka waktu bagi perumusan kebijakan telah ditetapkan, namun tidak secara konsisten dilaksanakan. 

Keempat, Isu yang diidentifikasi seringkali tidak didukung dengan reasoning yang memadai, sehingga manfaatnya bagi kehidupan masyarakat tidak tampak jelas. Tulisan ini secara khusus akan membahas berbagai persoalan democratic governance dalam perumusan kebijakan pada level negara. Persoalan democratic governance pada ranah politik dan ranah ekonomi hanya akan dibahas secara singkat untuk menjelaskan keterkaitannya dengan persoalan democratic governance dalam perumusan kebijakan.

Suatu kebijakan publik dibuat bukan untuk kepentingan politis, seperti untuk mempertahankan status quo pembuat kebijakan, tetapi ditujukan bagi peningkatan pelayanan publik dan kesejahteraan bagi seluruh masyarakat. Dalam perumusan kebijakan yang perlu ditekankan adalah pentingnya peran Institusi pemerintah, yang demokratis dan berkualitas bagi penerapan democratic governance. Proses perumusan yang dilakukan melalui proses dan sistem democratic governance akan lebih menghasilkan manfaat, karena akan membantu memastikan pemerintahan yang responsif dan akuntabel terhadap rakyat. Pemerintah menyediakan mekanisme yang menciptakan partisipasi dan akuntabilitas. Dalam proses dan sistemnya, memungkinkan konten kebijakan tersebut mengakomodasi kepentingan yang berbeda-beda dengan pelibatan masyarakat, untuk mendapatkan opsi kebijakan yang disepakati. 

Terdapat beberapa prinsip dasar yang harus diperhatikan, bagi penerapan democratic governance yaitu, koordinasi antar lembaga-lembaga penyelenggara pemerintahan dan keterlibatan seluruh stake holders dalam proses perumusan kebijakan publik. Penyelenggaraan democratic governance menuntut perumusan kebijakan dilaksanakan secara sinergi diantara lembaga pemerintah yang memiliki tingkat kesejajaran, namun saling berkoordinasi, memiliki independensi, dapat saling mengawasi berdasarkan prinsip chekcs and balances. Kuncinya adalah adanya difusi kekuasaan diantara badan-badan. Kekuasaan tidak menjadi monopoli pusat, tetapi menyebar kepada berbagai sumber yang beragam, sehingga kekuasaan dilaksanakan secara kolektif. 

Faktor-faktor yang Mempengaruhi

Sejarah mencatat, pada kurun waktu sebelum era reformasi, proses perumusan kebijakan pada konteks penetapan konten kebijakan dan manajemen pemerintahan bersifat sentralistik, elitis, otoriter, dan relatif tertutup terhadap akses publik. Dalam kondisi demikian, sistem pertanggungjawaban menjadi semu hanya untuk kalangan terbatas dan bersifat formalistik. Sistem akuntabilitas, transparansi dan partisipasi publik tidak berkembang. Sejak era reformasi tahun 1998, tuntutan terhadap tata pemerintahan melalui perumusan kebijakan publik harus dilakukan dengan menggunakan pendekatan transparansi, akuntabilitas, responsif, adil serta membuka akses publik sebagai perwujudan demokrasi. 

Setidaknya terdapat tiga tuntutan reformasi terhadap aspek tatanan kehidupan berbangsa dan bernegara, yaitu; (i) demokratisasi, (ii) desentralisasi, dan (iii) pembentukan pemerintahan yang bersih. Untuk itu diperlukan paradigma baru dimana setiap stakeholders dapat melakukan aktifitas, berinteraksi, dan berpartisipasi dalam proses perumusan kebijakan terutama yang terkait langsung dengan publik sebagai stakeholders. Mengapa hal ini penting? Karena para perumus kebijakan seringkali tidak “well inform” tentang berbagai persoalan yang terkait dengan kebijakan yang akan dirumuskan. Untuk itu penting bentuk-bentuk partisipasi masyarakat, kelompok penting masyarakat dan tokoh masyarakat lainnya, khususnya yang lebih mengetahui dan dekat dengan kebutuhan masyarakat, sehingga kebijakan menjadi tepat, efektif dan efisien. 

Perubahan sistem, tuntutan pada berbagai tatanan pemerintahan, memerlukan perubahan mind set dan culture set dari para perumus kebijakan. Manajemen pemerintahan harus berubah dengan menerapkan prinsip-prinsip democratic governance yang berjalan secara dinamis. Kebijakan publik yang ditetapkan harus dapat menjawab seluruh tantangan yang ada dan perubahan lingkungan. Kualitas kebijakan publik sangat dipengaruhi oleh berbagai faktor yang saling mempengaruhi dalam proses perumusan kebijakan itu sendiri. Faktor-faktor tersebut dapat diklasifikasikan kedalam lima faktor utama, yaitu; faktor budaya, faktor organisasi dan manajemen, faktor individu, faktor ekonomi dan faktor politik. 

Faktor Budaya 

Perumusan kebijakan dilakukan melalui sebuah proses. Pada prosesnya melibatkan berbagai faktor khususnya faktor budaya. Pada konteks partisipasi, sebagian masyarakat masih memiliki pemikiran sederhana “budaya nrimo” dan tidak merasa perlu ikut-ikutan dalam urusan Pemerintah. Paradigma ini perlu diubah. Karena partisipasi masyarakat dalam perumusan kebijakan publik amat penting. Dalam democratic governance Pemerintah memiliki kewajiban membangun masyarakat, menguatkan masyarakat agar mampu berkontribusi dalam perumusan kebijakan publik. Jika tidak, maka prinsip partisipatif seringkali dimanfaatkan untuk melegalisasi sebuah mekanisme yang mengakomodasi kepentingan tertentu. Untuk melahirkan sebuah kebijakan publik dalam proses perumusannya kerap diwarnai dengan berbagai bentuk “ transaksional”. Budaya terimakasih menjadi alasan bagi pemberi hadiah yang saat ini dikategorikan sebagai gratifikasi. Bentuk penyimpangan yang dianggap biasa tersebut diidentifikasi masih terus berjalan hingga saat ini. 

Budaya “ewuh pekewuh” ternyata juga masih nyata ter-refleksikan pada sikap dan pandangan aktor perumus kebijakan. Dengan dalih membantu “kerabat” atau kepentingan lingkungan terdekat. Sikap ini seringkali menciptakan ruang “koruptif dan kongkalikong”. Disamping itu masyarakat tertentu kerapkali memberikan apresiasi dan bentuk kehormatan kepada “orang kuat” secara finansial. Tanpa merasa berkewajiban untuk ikut memantau darimana sumber kekayaan tersebut, (masih tabu). Budaya inilah yang seharusnya di-reduksi melalui berbagai bentuk pendidikan politik rakyat, kepedulian, berbagai peraturan, mekanisme maupun ketegasan dalam penegakannya. 

Faktor Organisasi dan manajemen 

Melihat Bentuk pertama kebijakan publik adalah peraturan perundang-undangan yang terkodifikasi secara legal formal. Maka setiap peraturan mulai dari tingkat pusat atau nasional sampai tingkat pemerintahan terkecil yaitu kelurahan merupakan kebijakan publik. Undang-Undang (UU) nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Per- UU-an sebagaimana diubah menjadi UU Nomor 12 tahun 2011, pada Pasal 7 UU tersebut menyatakan jenis dan hierarki peraturan perundangan yaitu:

(a). Undang-undang Dasar RI 1945

(b). Undang-undang/Peraturan Pemerintah pengganti UU

(c). Peraturan Pemerintah

(d) Peraturan Presiden

(e). Peraturan Daerah.

Proses perumusan pada tingkat kebijakan tertentu, penetapannya dilakukan secara bersama-sama antara pemerintah dengan DPR. Pemerintah diwakili oleh Menteri terkait, sedangkan DPR dilaksanakan oleh Komisi-komisi, gabungan komisi atau Pansus. Mekanisme perumusan diatur melalui UU Nomor 27 tahun 2009 tentang MD-3 dan peraturan Tata Tertib DPR, yang saat ini dilakukan melalui 2 (dua) tahapan yaitu; persiapan dan tahapan di internal Pemerintah sampai dengan disampaikannya amanat presiden kepada DPR sebagai pengantar RUU tersebut,dan sebaliknya jika RUU tersebut dari DPR dan tahap kedua adalah pembahasan yang dilakukan DPR hingga disahkan menjadi UU melalui tahapan sebagaimana diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPRRI sebagai berikut ; 

Secara khusus bagi proses perumusan kebijakan di DPR telah ditetapkan target output dan target waktu bagi penyelesaiannya. Bagi Pemerintah dan DPR, target kebijakan (UU) ditetapkan melalui “Prolegnas”. Prolegnas merupakan instrument perencanaan program pembentukan UU yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis yang memuat daftar RUU yang akan dibahas DPR bersama Pemerintah dalam kurun waktu 5(lima) tahunan dan 1 (satu) tahunan prolegnas prioritas. Pada proses perumusannya diatur dalam jangka waktu paling lama 2 (dua) kali masa sidang, dapat diperpanjang dengan permintaan, untuk jangka waktu paling lama 1 (satu) kali masa sidang. Namun untuk mencapai target output maupun waktu tersebut tidak mudah. Faktanya target RUU yang telah ditetapkan oleh DPR dan Pemerintah belum pernah tercapai. Dari sejumlah 257 RUU dalam prolegnas 2010-2014, jumlah capaian sampai dengan saat ini adalah 75 UU. Dan dari 75 UU tersebut terdapat pasal-pasal yang yudicial review oleh MK pada tahun 2013 terdapat 150 perkara. Sementara itu setidaknya 19 RUU dalam proses perumusannya saat ini sudah melebihi 4 (empat kali) masa sidang untuk perpanjangan waktu. 

Itulah sebabnya penerapan Democratic governance, sangat dituntut dan ditekankan dalam penyelenggaraan pemerintahan melalui perumusan kebijakan. Karena dalam democratic governance terdapat 4 faktor kunci yang penting untuk diimplementasikan yaitu, partisipasi, transparansi, aturan hukum, dan akuntabilitas, Prinsip ini seharusnya secara konsisten menjadi dasar bagi perumusan kebijakan. Tujuannya adalah untuk meningkatkan pelayanan publik bagi kesejahteraan masyarakat. Perlu dikembangkan hubungan antara masyarakat dan perumus kebijakan. 

Hal ini dimaksudkan untuk membangun transparansi dan nilai-nilai dasar kinerja pada institusi perumus kebijakan. Akuntabilitas merupakan bentuk pertanggungjawaban yang jelas dan hasil yang measurable bagi perumus kebijakan, sedangkan transparansi adalah terbukanya proses formulasi kebijakan publik bagi partisipasi masyarakat. Oleh Bryan dan White, partisipasi hanya dipandang sebagai sesuatu yang dilakukan secara politis semata, sebagai pemungutan suara (pemilu), keanggotaan dalam partai, kegiatan dalam perkumpulan sukarela dan gerakan protes serta kegiatan sejenisnya. 

Sejalan dengan itu, Joan Nelson mengatakan, partisipasi politis ini dapat dibagi dalam dua arena, yakni partisipasi horisontal dan partisipasi vertikal. Partisipasi horisontal, melibatkan masyarakat secara kolektif untuk mempengaruhi perumusan kebijakan. Sedangkan partisipasi vertikal terjadi ketika anggota masyarakat mengembangkan hubungan tertentu dengan kelompok elit dan pejabat penentu kebijakan, yang mendatangkan manfaat bagi kepentingan kedua belah pihak.

Kebijakan publik sebagai serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu, dengan ancaman dan peluang yang ada. Kebijakan yang diusulkan tersebut ditujukan untuk memanfaatkan potensi sekaligus hambatan yang ada dalam rangka mencapai tujuan tertentu (Carl I.Friedrick,1963,79). 

Sementara kebijakan publik yang terbaik adalah yang dapat mendorong setiap warga masyarakat untuk membangun daya saingnya masing-masing dan bukan semakin menjerumuskan kedalam pola kebergantungan (Michael E. Porter, 1998). Karena keunggulan kompetitif dari setiap negara ditentukan oleh seberapa mampu negara tersebut menciptakan lingkungan yang menumbuhkan daya saing dari setiap aktor didalamnya dalam upaya pencapaian tujuan nasional. Dalam hal ini Pemerintah berperan sebagai Steering rather than rowing, yang dapat dimaknai tugas penting pemerintah lebih bersifat mengarahkan salahsatunya melalui perumusan kebijakan publik bukan rowing atau mengayuh, kegitan mengayuh dapat dilakukan oleh swasta atau masyarakat (David Osborne dan Ted Gaebler, 2002.) 

Dari seluruh pandangan tersebut, peran dan posisi pemerintah sangat besar. Sementara itu dalam perumusan kebijakan publik, konsistensi untuk menyelesaikan persoalan publik merupakan sesuatu yang krusial yang harus menjadi perhatian. Untuk itu perlu dilakukan kegiatan yang ditujukan untuk:

a. Melihat sejauhmana sisi kebijakan publik mampu memuat nilai-nilai dan kepentingan publik khususnya kelompok sasaran.

b. Mengkritisi perumusan kebijakan publik yang menyangkut, apakah kebijakan tersebut ditetapkan secara demokratis, transparan, dan akuntabel dan bagaimana peran para aktor dan stakeholder dalam perumusan kebijakan.

c. Mengidentifikasi apa dampak dari suatu kebijakan publik bagi individu, komunitas, dan masyarakat, serta pemerintah. (Riant Nugroho, 2007).

Karena lingkup kegiatan perumusan kebijakan yang luas dan kompleks, diperlukan system yang menuntun dan sekaligus mendukung proses perumusannya, perlu ada mekanisme monitoring dan evaluasi. Evaluasi lazimnya dimaksudkan untuk menilai sejauhmana efektifitas suatu kebijakan publik guna dipertanggungjawabkan kepada publik sebagai konstituen. Evaluasi diperlukan untuk melihat kesenjangan antara “harapan” dan “ kenyataan yang menjadi salah satu bentuk pertimbangan bagi perumusan kebijakan berikutnya.

Menelaah perumusan kebijakan pada proses dan penetapan kontennya dilakukan melalui tahapan baik proses pada ranah politik dan teknokratik. Sehingga baik proses dan kontennya merupakan hasil sharing kedua institusi, dan juga institusi – institusi terkait lainnya. Pada tahapan dimanapun proses dan konten kebijakan sangat penting untuk memiliki serangkaian nilai-nilai kebijakan yang sama. Nilai-nilai dimaksud antara lain: nation-building, demokratisasi, partisipasi, transparansi, akuntabilitas, rule of law, yang keseluruhannya ditujukan kepada kesejahteraan masyarakat. 

Faktor Individu

Proses perumusan kebijakan publik merupakan serangkaian aktifitas intelektual yang dilakukan didalam proses kegiatan yang bersifat politis. Aktifitas politis tersebut divisualisasikan sebagai serangkaian tahap yang saling bergantung, yang diatur menurut urutan waktu yaitu nampak dalam serangkaian kegiatan yang mencakup identifikasi permasalahan, formulasi kebijakan, implementasi kebijakan dan penilaian kebijakan. Pada setiap tahapannya mencerminkan aktivitas individu perumus kebijakan yang terus berlangsung yang terjadi sepanjang waktu. Sebagai perumus kebijakan, anggota DPR memiliki beban moril untuk memperjuangkan kepentingan politik partainya dan kebutuhan daerah pemilihannya. Kompleksitas permasalahan yang dijumpai dalam proses perumusan kebijakan merupakan dilema yang sangat mempengaruhi kualitas dan sekaligus pencapaian target kebijakan yang dihasilkan. Dinamika posisi dan relasi antara para perumus kebijakan sebagai individu maupun institusi DPR dan Pemerintah sebagai pemilik kewenangan untuk merumuskan kebijakan publik menentukan konten kebijakan yang ditetapkan. Faktor individu yang membawa kepentingan masing-masing institusi maupun individu memiliki kecenderungan untuk diakomodasi. Jika tidak maka perumusan kebijakan akan mengalami “dead lock” Kondisi ini seringkali menimbulkan kesepakatan yang “saling memahami” untuk menetapkan sebuah kebijakan yang menjadi tidak efektif. 

Faktor pentingnya adalah bagaimana mempertemukan kepentingan para aktor perumus kebijakan tersebut, baik pada sisi eksekutif maupun legislatif. Maka harus ada perspektif yang sama terhadap permasalahan, tujuan kebijakan dan komitmen politik diantara para aktor perumus kebijakan. Perlu kontrol masyarakat terhadap proses perumusan kebijakan sebagai penerapan prinsip-prinsip Democratic Governance. Sejauh ini peran masyarakat lebih banyak diwakili oleh elit politik dan massa. 

Faktor Ekonomi dan Faktor Politik 

Meski tidak secara tertulis, pada dasarnya dalam proses perumusan kebijakan publik terdapat berbagai kepentingan ekonomi maupun politik. Kedua faktor ini seringkali menjadi pertimbangan utama dan sangat mempengaruhi proses dan konten kebijakan publik. Misi politik dari para perumus kebijakan tidak dapat dihindari. Pemahaman mengenai kebijakan publik juga mempengaruhi sikap para perumus kebijakan. Aktor perumus kebijakan sebagai bagian dari sebuah system, memiliki self interest. DPR yang memiliki kekuasaan membentuk kebijakan (UU) sesuai konstitusi, sekaligus memiliki fungsi representasi, sehingga harus menomor-satukan kepentingan politik rakyat di Dapilnya. Sedangkan Pemerintah seringkali menggunakan azaz rasionalitas dengan melakukan kalkulasi atas kemampuan keuangan negara sebagai konsekuensi ditetapkannya suatu kebijakan. 

Perdebatan tersebut tercermin pada pandangan-pandangan yang disampaikan dalam proses perumusan kebijakan publik. Pemerintah yang umumnya memiliki data dan informasi yang cukup, sementara DPR seringkali kesulitan mendapatkan data dan informasi sejenis yang akurat. Sayangnya seluruh data dan informasi yang ada belum dikomunikasikan dengan baik akurasinya maupun valuenya bagi kebijakan yang akan dirumuskan bersama. 

Pada proses maupun kontennya dalam perumusan kebijakan publik menghadapi kesulitan dengan menerapkan democratic goverance, antara lain: (1) sulitnya memperoleh informasi yang cukup, bukti-bukti yang ada sulit disimpulkan; (2) adanya berbagai kepentingan yang berbeda-beda antar perumus kebijakan yang mempengaruhi pilihan tindakan yang berbeda-beda pula; (3) dampak kebijakan yang sulit dikenali; dan (4) proses perumusan kebijakan tidak dipahami dengan benar oleh para perumus kebijakan (Caiden, 1971). Sulitnya mendapatkan informasi seringkali digunakan oleh pihak-pihak yang berkepentingan dengan kebijakan menjadi ajang “bargaining” dengan para perumus kebijakan. Hal inilah yang seharusnya dihindari. Pemahaman terhadap modal sosial dan ekonomi yang diperlukan oleh aktor perumus kebijakan, menjadi kesempatan emas bagi para rent seeking untuk memanfaatkannya bagi kepentingan pribadi dan kelompoknya. Maka putaran kepentingan yang dibawa tidak terbatas pada kepentingan politik untuk mempertahankan kekuasaan, tetapi juga pada faktor ekonomi. Hubungan yang bersifat transaksional ini mempengaruhi konten kebijakan yang berpihak pada kelompok tertentu. 

Langkah Reformasi Birokrasi dan Reformasi Politik

Apa yang harus dilakukan untuk meningkatkan kualitas kebijakan publik, guna mendukung keberhasilan pembangunan . Terdapat beberapa hal yang perlu mendapat perhatian para perumus kebijakan.

Kemauan Politik dan Komitmen Politik. 

Penting bagi Pemerintah terus melakukan langkah Reformasi Birokrasi dan DPR memotori pelaksanaan Reformasi Politik. Gerakan reformasi ini perlu didukung oleh kemauan dan komitmen politik yang besar dari seluruh aktor perumus kebijakan. Reformasi Birokrasi dan reformasi politik berjalan secara in-line dan disadari menjadi titik penting dalam pembangunan bangsa. Untuk itu harus menjadi kekuatan tekad seluruh komponen bangsa. Lemahnya komitmen politik para perumus kebijakan untuk melakukan reform terhadap tatanan politik merupakan salah satu sebab kegagalan reformasi dimaksud dalam mewujudkan Tata Pemerintahan yang baik dan demokratis. Democratic governance, mengharuskan proses perumusan kebijakan publik didominasi oleh nilai-nilai dasar yang baru untuk melaksanakan partisipasi, transparansi, akuntabilitas, rule of law yang dilandaskan pada kepentingan umum. Karena itu proses perumusan kebijakan harus didahului dengan perumusan permasalahan sebagai bahan untuk menentukan forecasting bagi konten kebijakan yang tepat . 

Kebijakan publik yang dikembangkan oleh lembaga dan pejabat pemerintah semestinya memperhatikan dampak dan implikasinya, yaitu: (Anderson, 1979, hal.7).

a) Selalu mempunyai tujuan atau merupakan tindakan yang berorientasi kepada tujuan dan berisi  tindakan atau pola tindakan pejabat pemerintah. 

b) Merupakan sesuatu yang dilakukan atau menyatakan benar akan dilakukan oleh pemerintah.

c) Bersifat positif, yakni bentuk tindakan pemerintah untuk mengatasi suatu masalah.

d) Didasarkan pada aturan hukum dan kewenangan yang bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. 

Kebijakan publik dalam bentuknya yang positif, dibuat berdasarkan hukum dan kewenangan tertentu. Maka kebijakan publik memiliki daya ikat yang kuat terhadap masyarakat secara keseluruhan (comunity as a whole), memiliki daya paksa tertentu yang tidak dimiliki kebijakan yang dibuat oleh organisasi-organisasi swasta (Wahab, 1997, hal.5-7). Kebijakan publik sebagai keputusan tetap yang dicirikan oleh konsistensi dan pengulangan (repetitiveness) tingkah laku dari para perumus kebijakan dan dari mereka yang mematuhi keputusan tersebut (Heinz, Eulau dan Kenneth, Prewit 1997, hal.44). Untuk itu komitmen para perumus kebijakan harus diarahkan pada implementasi prinsip-prinsip yang terkandung dalam sistem democratic governance.

Cakupan pembahasan democratic governance meliputi: (a) cara pandang baru, baik terhadap pengelolaan tata pemerintahan maupun terhadap relasi antara negara, masyarakat dan pasar; (b) dinamika empiris dan wacana akademis pengelolaan negara ketika berhadapan dengan masyarakat dan pasar dalam konteks globalisasi, demokrasi dan desentralisasi; (c) isu-isu governance reform yang berkaitan dengan konsep good governance dan reinventing government (Grindle, 1977, hal.89-90). 

Untuk itu DPR dan Pemerintah sebagai Institusi yang memiliki kewenangan merumuskan kebijhakan publik seharusnya secara konsisten bersinergi, memperhatikan langkah-langkah perumusan kebijakan publik sebagai berikut:

a) Problem identification, yaitu kegiatan melakukan identifikasi masalah dengan melihat faktor-faktor internal dan eksternal penyebab terjadinya masalah, untuk menemukan problema riil yang sejelas-jelasnya, untuk dicarikan solusi melalui kebijakan publik. Tahapan ini penting, karena policy problem bukan sesuatu yang “given” dan selalu ada, tetapi harus digali untuk ditentukan identitas masalahnya secara benar. Untuk itu perlu melibatkan stake holders terkait, membuka akses publik untuk menjaring masukan dan sosialisasi mengenai persoalan, tujuan dan substansi kebijakan.

b) Agenda setting, yaitu membuat masalah internal menjadi masalah publik, diawali dengan mendefinisikan masalah secara benar dan tepat agar bisa menjadi isu kebijakan dan menjadi kebijakan publik secara formal. DPR mencermati apakah solusi terhadap berbagai permasalahan yang dihadapi harus melalui kebijakan publik tertentu. Pada tahapan ini dipantau kondisi dan situasi lingkungan yang menghasilkan catatan kebutuhan riil dan ketidakpuasan rakyat atas permasalahan tersebut. Pemerintah dan DPR memperhatikan dampak dan manfa’at yang lebih besar bagi pembangunan masyarakat, bangsa dan negara. 

c) Policy problem formulation, adalah DPR dan pemerintah melakukan upaya untuk menemukan permasalahan inti yang dihadapi. Prinsipnya memberikan pilihan teknis berbagai masalah yang paling mendesak, memberikan gambaran proses identifikasi kebutuhan, pengembangan alternatif kebijakan, makna dan prosedur dalam pilihan kebijakan yang paling tepat, dan disepakati bersama. Dilakukan langkah uji publik terhadap substansi kebijakan sebelum ditetapkan. 

d) Policy design, Penyusunan design kebijakan adalah kegiatan yang disepakati bersama antara DPR dan Pemerintah untuk menjadi solusi bagi problem yang dihadapi. Membuat design kebijakan merupakan kegiatan yang dilakukan bersama untuk menyusun model kebijakan dan menetapkan rekomendasi kebijakan yang implementatif, berdasarkan hasil kegiatan pada tahap sebelumnya.

Profesionalisme dan Kualitas Kebijakan 

Betapapun kualitas kebijakan yang dihasilkan dipengaruhi oleh profesionalisme perumus kebijakan. Substansi dari sebuah kebijakan yang baik akan berperan menentukan hasil yang baik dalam pelaksanaannya. Bahkan dikatakan kontribusi konsep mencapai 60% dari keberhasilan, khususnya pada masa kini dimana data dan informasi tentang masa depan sudah dengan mudah dapat diakses. Ini berarti bahwa jika telah memiliki konsep yang baik, maka 60% keberhasilan dapat diharapkan. Akan tetapi yang 60% tersebut akan hilang jika yang 40% implementasinya tidak secara konsisten mendasarkan pada konsep. Implementasi kebijakan publik dari perspektif produknya mengandung konsepsi pengaturan pemerintah dengan tujuan mendekatkan pembangunan pada kebutuhan rakyat dan memudahkan tercapainya kesejahteraan rakyat. 

Suatu kerangka kebijakan publik yang baik akan ditentukan oleh beberapa variabel sebagai berikut:

a. Tujuan yang akan dicapai, mencakup kompleksitas tujuan yang akan dicapai,

b. Preferensi nilai seperti apa yang perlu dipertimbangkan dalam pembuatan kebijakan,

c. Sumberdaya yang mendukung kebijakan ( financial, material, dan infrastruktur lainnya)

d. Kemampuan aktor yang terlibat dalam pembuatan kebijakan ( tingkat pendidikan, kompetensi dalam bidangnya, pengalaman kerja, dan integritas moralnya).

e. Lingkungan yang mencakup aspek lingkungan sosial, ekonomi, politik, dan sebagainya di tempat kebijakan tersebut akan diimplementasikan.

f. Strategi yang digunakan untuk mencapai tujuan melalui implementasi yang efektif dan efisien.

Oleh karena itu untuk menjamin kemanfaatan suatu kebijakan publik, perlu dukungan pihak-2 terkait dalam setiap tahapannya. Frederick S. Lane menjelaskan tentang sistem kebijakan nasional Amerika Serikat. Terdapat 8 (delapan) pihak yang terlibat dalam proses formulasi kebijakan publik yang disebut ”policy making octagon” yaitu bahwa terdapat unsur-unsur sistem kebijakan nasional Amerika Serikat yang terlibat dalam proses interelasi dan interaksi dalam formulasi kebijakan publik yaitu; The citizen; The Congress; The President; US Supreme Court and the court system; political parties; interest groups; the press; the bureaucracy. Usulan kebijakan publik bisa saja datang dari infrastruktur politik ataupun suprastruktur politik atau kedua-duanya. Kedua komponen tersebut secara bersama-sama merumuskan kebijakan publik. Pandangan Lane tersebut tidak jauh berbeda dengan sistem perumusan kebijakan publik di Indonesia. Kebijakan publik bertujuan untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat. Dalam proses perumusannya melibatkan masyarakat, partai politik, media massa dan kelompok kepentingan (interest group) lainnya, sebagai infrastruktur politik. Suprastruktur politiknya adalah Presiden, DPR, DPD. 

Seluruh komponen tersebut bersama-sama saling mengisi dan berkontribusi sesuai peran masing-masing. Untuk perwujudannya, pemerintah menggunakan “kekuasaan” yang demokratis yakni, melalui konsensus di antara para elite yang memiliki peran dalam proses formulasi kebijakan yang menentukan nasib bangsa dan negara (Agus Pramono 2005, hal.20). Sedangkan kekuasaan sebagai kemampuan untuk mempengaruhi formulasi kebijakan yang sah. Sedangkan elit politik mencakup semua pemegang kekuasaan dalam suatu bangunan politik. (Harold D Laswell dan Kaplan,1950)

Untuk itu harus ada kemauan dan komitmen politik para perumus kebijakan untuk membangun kapasitas masyarakat agar dapat berpartisipasi memberikan kontribusi positif terhadap proses maupun konten kebijakan yang akan ditetapkan. Profesionalismen para perumus kebijakan dapat dilakukan melalui peningkatan supporting bagi perumusan kebijakan. Perlu dibangun sistem yang memudahkan masyarakat, kelompok pakar dan ahli, kelompok swasta dan tokoh masyarakat untuk melakukan uji publik terhadap kebijakan yang akan ditetapkan.

Pakta Integritas dan Konsistensi

Reformasi Birokrasi dalam Tata pemerintahan tidak akan dapat berjalan tanpa adanya kemauan politik dan komitmen serta konsistensi dari para perumus kebijakan dan seluruh pihak stake holders (birokrat, pelaku bisnis dan masyarakat). Semuanya bersama-sama menekankan prinsip-prinsip kunci democratic governance yaitu; transparansi, partisipasi, akuntabilitas dan penegakan aturan hukum dalam setiap tahapan perumusan kebijakan publik. Penandatanganan Pakta Integritas oleh seluruh perumus kebijakan adalah perwujudan dari komitmen dan konsistensi untuk melaksanakan prinsip-prinsip tersebut dalam takaran tanggung jawab masing-masing actor. Kesepahaman dan kesepakatan bersama terhadap pentingnya kualitas kebijakan publik akan memunculkan kesadaran kolektif untuk tidak melakukan praktek KKN dalam penyelenggaraan pemerintahan. Penerapan prinsip-prinsip democratic governance pada perumusan kebijakan, akan sukses menciptakan Indonesia yang maju, memiliki competitiveness, dengan iklim cinvestasi yang berdaya saing tinggi.

Islam, Demokrasi Dan Kultur Politik

Islam, Demokrasi Dan Kultur Politik

Hubungan antara Islam dan demokrasi masih menjadi tema perdebatan yang menarik dan belum tuntas. Di Tanah Air, wacana yang berkembang lebih banyak menyangkut pro-kontra penerapan atau formalisasi syariat Islam. Perdebatan ini perlu segera diakhiri, karena tidak pernah membuahkan langkah maju.

Ada dua faktor yang menyebabkan perdebatan seputar formalisasi syariat Islam tampak berjalan di tempat. Pertama, baik pandangan yang pro maupun yang kontra terjebak pada argumentasi-argumentasi yang sangat umum (generik). Misalnya, bahwa Islam adalah agama yang sempurna dan penerapan syariat merupakan tuntutan kesempurnaan itu. Landasan argumentasi yang generik ini akan menghadapi persoalan serius manakala dibenturkan dengan masalah-masalah partikular, seperti syariat sebagaimana dipahami siapa yang akan diterapkan, bagaimana model negara Islam, masih relevankah konsep fikih siyasah yang dirumuskan al-Mawardi, Abu Ya'la atau Ibnu Taimiyah untuk dipergunakan saat ini dan seterusnya.

Kedua, ada kecenderungan untuk mengusung tafsir syariat Islam yang humanis supaya tampak tidak bertentangan dengan konsep-konsep modern, seperti HAM, demokrasi, dan civil society. Persoalannya, selain tidak cukup mengakar (masyarakat kita masih sangat fikih oriented), pandangan seperti ini hanya menyentuh narasi-narasi besar, seperti masalah hukuman, hudud dan kisas. Sementara sejumlah persoalan yang urgen bagi masa depan kemanusiaan, seperti demokratisasi, penghormatan hak asasi manusia, dan perdamaian dunia tetap tak terjamah.

Berdasarkan pada dua alasan di atas, perlu kiranya tema diskusi diletakkan selangkah lebih maju, yakni formulasi Islam tentang demokrasi. Untuk kita di Indonesia, masalah demokrasi masih merupakan satu agenda politik yang selalu perlu diangkat ke atas permukaan karena kenyataannya wajah demokrasi Indonesia masih sering diperdebatkan. Apakah yang sekarang kita alami merupakan sesuatu yang dapat diterima ataukah memang masih harus diperjuangkan agar nilai-nilai demokrasi yang diyakini bermakna universal dapat diwujudkan dengan lebih konkret lagi dalam kehidupan politik Indonesia?

Dari perspektif yang lebih luas, saat ini dunia menyaksikan fenomena global yang menakjubkan, yaitu bertambahnya rezim-rezim demokrasi yang ditandai dengan adanya kebebasan di negara-negara tersebut. Fenomena ini menarik dicermati, karena tuntutan demokratisasi muncul seiring dengan kebangkitan agama-agama dalam konteks global yang dinamis. Di berbagai belahan dunia, orang beramai-ramai menyerukan kebangkitan agama dan demokratisasi, sehingga keduanya menjadi tema yang paling penting dalam persoalan dunia dewasa ini.

Tiga Kecenderungan Global

Tuntutan terhadap demokratisasi makin marak dalam ranah global dewasa ini. Hanya segelintir pemimpin atau gerakan politik yang mengaku sebagai "antidemokrasi." Bahkan, belakangan ini di Brazil, ketika orang-orang mengusulkan perlunya suatu restorasi kerajaan, kalangan kerajaan sendiri tak mendukung sistem kerajaan absolut dengan hak tak terbatas. Sebaliknya, kalangan kerajaan sendiri mengusulkan suatu "sistem kerajaan presidensil" yang serupa dengan kerajaan Spanyol sekarang. Banyak orang sepakat bahwa perkembangan politik global yang terpenting pada akhir abad kedua puluh adalah munculnya gerakan prodemokrasi di seluruh belahan dunia dan keberhasilan gerakan itu di banyak negara.

Dalam konteks Islam, kecenderungan global yang disebut Huntington sebagai 'gelombang demokratisasi ketiga' (the third wave) ini memunculkan pertanyaan tersendiri. Sebab, pada saat hampir seluruh negara Dunia Ketiga mengalami perkembangan demokrasi, negara-negara Dunia Islam tidak memperlihatkan tanda-tanda ke arah itu.

Para sarjana muslim telah banyak mendiskusikan masalah seputar hubungan antara Islam dan demokrasi. Secara ringkas, terdapat tiga kecenderungan. Pertama, Islam dan demokrasi dipandang sebagai dua sistem politik yang berbeda. Sebagai sistem politik, Islam tidak bisa disubordinasikan pada demokrasi. Islam dan demokrasi bersifat eksklusif. Bagi para pendukung pendapat ini, Islam merupakan sistem politik yang sempurna sehingga bisa dijadikan alternatif terhadap demokrasi.

Kedua, Islam berbeda dari demokrasi apabila yang terakhir didefinisikan secara prosedural sebagaimana dipahami dan dipraktikkan di Barat. Namun demikian, menurut para pendukung pendapat ini, Islam dapat dipandang sebagai sistem politik demokratis apabila demokrasi didefinisikan secara substantif. Yakni, demokrasi dijadikan sebagai alat untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu dengan prinsip mayoritarian. Misalnya, jika mayoritas masyarakat menghendaki rezim Mullah, maka rezim tersebut adalah demokratis kendati menolak pluralisme dan pemilihan dalam komunitas politik. Pandangan ini menolak prosedur-prosedur demokrasi yang dimanifestasikan dalam pemilu yang bebas di kalangan elit dan partai politik sebagai agregasi masyarakat yang berbeda dan konfliktual.

Ketiga, Islam dipandang sebagai suatu sistem nilai yang akomodatif terhadap demokrasi yang didefinisikan dan dipraktikkan secara prosedural. Gagasan bahwa suara rakyat adalah suara Tuhan yang diterjemahkan ke dalam pemilu dan partai pilitik sangat populer di kalangan intelektual dan aktivis muslim. Kendati demikian, pandangan ini belum terwujud di dalam masyarakat muslim, dan karenanya rezim demokrasi masih menjadi fenomena yang langka.

Berdasarkan data 'indeks kebebasan (freedom index)' yang dikeluarkan oleh Freedom House (1998), ditemukan bahwa selama 25 tahun terakhir, negara-negara muslim di dunia (berjumlah 48 negara) umumnya gagal untuk membentuk suatu politik demokratis. Selama periode itu, hanya ada satu negara muslim yang berhasil membentuk demokrasi sepenuhnya selama lebih dari 5 tahun, yaitu Mali di Afrika. Negara semidemokrasi berjumlah 12. Sisanya adalah negara otoritarian. Bahkan, mayoritas rezim-rezim yang represif di dunia pada akhir 90-an adalah di negara-negara muslim.

Kultur Politik

Dibanding dengan rezim-rezim negara nonmuslim, tidak adanya demokrasi di Dunia Muslim adalah sangat signifikan. Sebagai salah satu contoh kasus, mari kita lihat negara-negara pecahan Uni Soviet. Di antaranya ada enam negara dengan penduduk mayoritas muslim: Azerbaijan, Kazakistan, Kyrgistan, Tajikistan, Turmenistan, dan Uzbekistan. Negara-negara muslim ini telah muncul sebagai negara otoritarian baru, sementara negara-negara lain bekas Uni Soviet menjadi lebih demokratis. Cyprus juga menyuguhkan fenomena menarik. Negara ini dibagi menjadi Cyprus Yunani dan Cyprus Turki, dengan tingkat kedemokrasian yang berbeda. Cyprus Yunani lebih demokratis dibanding Cyprus Turki.

Banyak hal yang bertanggung jawab atas tidak bekerjanya demokrasi di Dunia Islam. Salah satunya yang paling penting adalah lemahnya kultur politik (political culture) atau meminjam istilah Almond dan Verba (1963; 1988) "civic culture" di negara-negara tersebut. Kultur politik ini berkaitan demokrasi orientasi psikologis terhadap objek sosial, atau sikap individu terhadap sistem politik dan terhadap dirinya sebagai aktor politik.

Ditilik dari sejarah dan tradisi Islam, kita mencatat tidak berkembangnya wacana kewargaan (citizenship). Bahkan, di dalam bahasa Arab, Persia, dan Turki tidak ada kata yang dapat mewakili dengan tepat kata citizen (warga). Kata yang senada dengan kata tersebut yang biasa digunakan dalam setiap bahasa hanya berarti "penduduk" (sukkan) dan "gembalaan" (ra'iyyah) yang di kemudian diIndonesiakan menjadi "rakyat". Kata tersebut tidak mewakili kata citizen yang berasal dari kata civis dan telah menjadi kebijakan politik Yunani yang berarti "seseorang yang ikut serta dalam masalah-masalah kebijakan politik pemerintah." Kata ini (citizen) tidak ada dalam bahasa Arab atau bahasa dunia muslim lainnya disebabkan tidak dikenalnya pemikiran atau ide "warga ikut serta dalam kebijakan politik."

Oleh karena itu, tugas utama dalam rangka to make democracy work adalah menumbuhkembangkan kultur politik yang menyokong perkembangan demokrasi di Tanah Air. Sebab, manusia bukan sekadar individu yang "digembalakan", namun sebagai warga negara yang mempunyai hak-hak demokrasi terutama hak untuk memilih, mengawasi dan menurunkan pemerintahan, di samping hak untuk bebas berpikir, berekspresi, mengutarakan pendapat, berkumpul, mendirikan partai, berasosiasi dan berorganisasi, hak mendapatkan pendidikan, pekerjaan, kesetaraan, persamaan kesempatan dan sebagainya.

Demokrasi Tanpa Demokrat

Judul ini tidak sedang menyoroti secara khusus pertikaian antarelite politik di Indonesia, tetapi menggambarkan absennya aktor-aktor demokrat di dunia muslim. Sebenarnya, banyak negara muslim punya peluang untuk membangun demokrasi, namun tidak adanya aktor demokrat sejati menjadikan peluang itu hilang sia-sia.

Maka, Salame (guru besar pada Institut de'atudes Politiques di Paris) pun bertanya, "Where are the democrats?" Gagasan bahwa dunia muslim merupakan perkecualian dari arus besar gelombang demokrasi ketiga (meminjam istilah Samuel Huntington) kembali berkembang di kalangan para pendukung demokrasi universal. Dalam debat Islam-demokrasi yang difasilitasi Journal of Democracy, wartawan kawakan Robin Wright berseloroh agak provokatif "Can a muslim be democrat?"

Pertanyaan Wright itu terasa pahit. Apa mau dikata, kenyataan memang menunjukkan 'eksepsionalisme Islam' dari fenomena demokratisasi global. Dalam bahasa Dr. Abdel Wahab Efendi, pemikir Sudan, "angin demokratisasi memang berembus ke seluruh penjuru dunia, namun tidak ada satu pun daun yang dihembusnya sampai ke dunia muslim" (1998: 4).

Data 'indeks kebebasan' yang dikeluarkan Freedom House juga menunjukkan bahwa walaupun kebebasan di negara-negara dunia ketiga umumnya mengalami kenaikan cukup signifikan, hal itu tidak terjadi di negara-negara muslim. Selama 25 tahun terakhir, negara-negara muslim di dunia (berjumlah 48 negara) gagal untuk membentuk politik demokrasi. Sementara negara-negara nonmuslim di Asia, Afrika, Amerika Latin, negara-negara pecahan Uni Soviet, dan Eropa Timur umumnya bergerak cepat menjadi demokratis.

"Can a muslim be democrat?" kita tidak punya bukti untuk mengatakan kepada Wright , 'Why not!" Saya khawatir mungkin saja ada kalangan masyarakat yang tega lompat pada kesimpulan gegabah, bahwa ternyata kalangan muslim-santri memang tidak layak memimpin sebuah negara modern. Hal itu berarti diskualifikasi amat gawat kepada kepemimpinan para ulama, suatu stigma cap buruk yang akan perlu waktu panjang sekali untuk menghilangkannya.

Kenyataannya, walaupun menggunakan konsepsi demokrasi terbatas yang didasarkan atas interpretasi minimal terhadap konsep "pemerintahan oleh rakyat", dunia muslim tetap tidak memperlihatkan tanda-tanda yang cukup baik. Ini merupakan suatu indikasi betapa seriusnya persoalan itu. Dan ini bukan sekadar masalah image dan "miskonsepsi" Barat, sebagaimana dikemukakan oleh banyak orang (Shwedler, 1995), melainkan memang problem yang sangat nyata.

Ada beberapa teori yang bisa menjelaskan. Pertama, pemahaman doktrinal menghambat praktik demokrasi. Teori ini dikembangkan oleh Elie Kedourie bahwa "gagasan demokrasi masih cukup asing dalam mindset Islam". Hal ini disebabkan kebanyakan kaum muslim cenderung memahami demokrasi sebagai sesuatu yang bertentangan demokrasi Islam. Karena itu, yang perlu saat ini adalah liberalisasi pemahaman keagamaan, termasuk mencari konsensus dengan teori-teori modern seperti demokrasi dan kebebasan (Kedourie, 1994).

Kedua, persoalan kultur. Demokrasi sebenarnya telah dicoba di negara-negara muslim sejak paruh pertama abad dua puluh, tetapi gagal. Tampaknya, ia tidak akan sukses pada masa-masa mendatang, karena warisan kultural komunitas-komunitas muslim sudah terbiasa dengan 'otokrasi dan ketaatan pasif'. Teori ini dikembangkan oleh Bernard Lewis (1994) dan Ajami (1998). Karena itu, yang sangat diperlukan saat ini adalah penjelasan kultural kenapa demokrasi tumbuh subur di Eropa, tetapi di wilayah dunia Islam malah otoritarianisme yang berkembang.

Sejauh ini, persoalan kultur politik (civic culture) ditengarai sebagai yang paling bertanggung jawab kenapa sulit membangun demokrasi di negara-negara muslim, termasuk Indonesia. Sebab, ditilik secara doktrinal, hampir tidak dijumpai hambatan teologis di kalangan tokoh-tokoh partai, ormas ataupun gerakan Islam yang memperhadapkan demokrasi vis-à-vis Islam. Bahkan, ada kecenderungan untuk merambah misi baru merekonsiliasi perbedaan-perbedaan antara berbagai teori politik modern. Oleh karena itu, lokus perdebatannya tidak lagi "apakah Islam compatible dengan demokrasi", melainkan bagaimana keduanya saling memperkuat (mutually reinforcing).

Ketiga, lambannya pertumbuhan demokrasi di dunia Islam tak ada hubungan dengan teologi maupun kultur, melainkan lebih terkait dengan sifat alamiah demokrasi itu sendiri. Untuk membangun sentimen demokrasi diperlukan kesungguhan, kesabaran, dan di atas segalanya, waktu. Esposito dan Voll (1996) adalah di antara mereka yang tetap optimis terhadap masa depan demokrasi di dunia Islam.

Terlepas dari itu semua, tak syak lagi, pengalaman empirik demokrasi dalam sejarah Islam memang sangat terbatas. Dengan mempergunakan parameter yang sangat sederhana, pengalaman empirik demokrasi hanya bisa ditemukan selama pemerintahan Rasulullah sendiri yang kemudian dilanjutkan oleh keempat sahabatnya, yaitu Abu Bakar, Umar, Usman dan Ali bin Abi Talib, yang dikenal dengan zaman Khulafa al-Rasyidin. Setelah pemerintahan keempat sahabat tersebut menurut catatan sejarah sangat sulit kita temukan demokrasi Islam secara empirik sampai sekarang ini.

Bisa jadi, keterbatasan eksperimen ini merupakan penjelasan lain kenapa sulit menumbuhkan demokrasi di negara-negara muslim, termasuk Indonesia. Islam tidak punya pengalaman empirik demokrasi secara memadai. Akibatnya, setiap upaya menumbuhyuburkan sentimen demokrasi selalu berhadapan dengan kekuatan-kekuatan pro-status quo yang sudah sangat mengakar.

Presiden KH. Abdurahman Wahid sebenarnya punya peluang besar untuk menyuguhkan contoh baru Indonesia sebagai negara muslim demokrasi pertama atau negara demokrasi terbesar ketiga di dunia, setelah Amerika dan India. Namun, lagi-lagi, dia gagal menjadi seorang presiden muslim demokrat pertama di negara dengan penduduk mayoritas muslim ini. Tidak jelas, kegagalan itu karena dirinya sendiri atau dijegal kekuatan-kekuatan antidemokrasi. Yang pasti, negeri ini persis seperti digambarkan Salame dalam bukunya Democracy without Democrats.

Pendidikan Islam, Demokratisasi Dan Masyarakat Madani

Pendidikan Islam, Demokratisasi Dan Masyarakat Madani

Masyarakat Madani: Dialog Islam Dan Modernitas Di Indonesia

Masyarakat madani sebagai terjemahan dari civil society diperkenalkan pertama kali oleh Anwar Ibrahim (ketika itu Menteri Keuangan dan Timbalan Perdana Menteri Malaysia) dalam ceramah pada Simposium Nasional dalam rangka Forum Ilmiah pada Festival Istiqlal, 26 September 1995 (Hamim, 2000: 115). Istilah itu diterjemahkan dari bahasa Arab “mujtama’ madani”, yang diperkenalkan oleh Prof. Naquib Attas, seorang ahli sejarah dan peradaban Islam dari Malaysia, pendiri ISTAC (Ismail, 2000: 180-181). Kata “madani” berarti civil atau civilized (beradab). Madani berarti juga peradaban, sebagaimana kata Arab lainnya seperti hadlari, tsaqafi atau tamaddun. Konsep “madani” bagi orang Arab memang mengacu pada hal-hal yang ideal dalam kehidupan.

Konsep masyarakat madani itu lahir sebagai hasil dari Festival Islam yang dinamai Festival Istiqlal, suatu festival yang selenggarakan oleh ICMI (Ikatan Cendekiawan Islam Muslim Indonesia). ICMI adalah suatu wadah organisasi Islam yang didirikan pada Desember 1991 dengan restu dari Presiden Soeharto dan diketuai oleh BJ Habibie, tangan kanan Soeharto yang menduduki jabatan Menteri Riset dan Teknologi. Berdirinya ICMI tidak lepas dari peranan Habibie yang berhasil menyakinkan Presiden Soeharto untuk mengakomodasi kepentingan golongan menengah Muslim yang sedang berkembang pesat dan memerlukan sarana untuk menyalurkan aspirasinya. Gayung bersambut karena Soeharto sedang mencari partner dari golongan Muslim agar mendukung keinginannya menjadi presiden pada tahun 1998. Hal ini dilakukan Soeharto untuk mengurangi tekanan pengaruh dari mereka yang sangat kritis terhadap kebijakannya, terutama dari kalangan nasionalis yang mendirikan berbagai LSM dan kelompok Islam yang menempuh jalur sosio-kultural seperti Gus Dur, Emha, dan Mustafa Bisri. 

Mereka mengembangkan gerakan prodemokrasi dengan memperkenalkan konsep civil society atau masyarakat sipil. Konsep ini ditawarkan sebagai kaunter terhadap hegemoni negara yang begitu massif melalui aparat militer, birokrasi, dan para teknokratnya. Konsep Civil society lebih dimaksudkan untuk mengkaunter dominasi ABRI sebagai penyangga utama eksistensi Orde Baru. ABRI tidak hanya memerankan sebagai unsur pertahanan dan keamanan saja tetapi juga mencampuri urusan sipil. Untuk keperluan itu ABRI menjustifikasi tindakannya pada doktrin dwi fungsi ABRI, dimana ABRI ikut memerankan tugas-tugas sipil baik dalam lembaga eksekutif, legislatif, maupun yudikatif. Keterlibatannya dalam politik sangat menentukan. Akibatnya check and balance dalam sistem pemerintahan tidak berjalan dan Orde Baru menjelma menjadi regim yang bersifat bureaucratic authoritarian (Arif Rohman, 52).

Era Reformasi yang melindas rezim Soeharto (1966-1998) dan menampilkan Wakil Presiden Habibie, yang juga ketua umum ICMI, sebagai presiden dalam masa transisi, telah mempopulerkan konsep Masyarakat madani karena Presiden beserta kabinetnya selalu melontarkan diskursus tentang konsep itu pada berbagai kesempatan. Bahkan Habibie mengeluarkan suatu Keppres No 198 Tahun 1998 tanggal 27 Februari 1999 untuk membentuk suatu komite dengan tugas untuk merumuskan dan mensosialisasikan konsep masyarakat madani itu. Konsep masyarakat madani dikembangkan untuk menggantikan paradigma lama yang menekankan pada stabilitas dan keamanan yang terbukti sudah tidak cocok lagi. 

Munculnya konsep masyarakat madani menunjukkan intelektual muslim Melayu mampu menginterpretasikan ajaran Islam dalam kehidupan modern, persisnya mengawinkan ajaran Islam dengan konsep civil society yang lahir di Barat pada abad ke-18. Konsep masyarakat madani tidak langsung terbentuk dalam format seperti yang dikenal sekarang ini. Konsep masyarakat madani memiliki rentang waktu pembentukan yang sangat panjang sebagai hasil dari akumulasi pemikiran yang akhirnya membentuk profile konsep normatif seperti yang dikenal sekarang ini Bahkan konsep ini pun masih akan berkembang terus sebagai akibat dari proses pengaktualisasian yang dinamis dari konsep tersebut di lapangan. Like all other vocabularies with a political edge, their meaning is neither self-evident nor unprejudiced (Curtin, 2002: 1).

Perumusan dan pengembangan konsep masyarakat madani menggunakan projecting back theory, yang berangkat dari sebuah hadits yang mengatakan “Khayr al-Qurun qarni thumma al-ladhi yalunahu thumma al-ladhi yalunahu”, yaitu dalam menetapkan ukuran baik atau buruknya perilaku harus dengan merujuk pada kejadian yang terdapat dalam khazanah sejarah masa awal Islam (Hamim, 2000: 115-127). Kemudian para cendekiawan muslim mengislamkan konsep civil society yang lahir di Barat dengan masyarakat madani, suatu masyarakat kota Madinah bentukan Nabi Muhammad SAW. Mereka mengambil contoh dari data historis Islam yang secara kualitatif dapat dibandingkan dengan masyarakat ideal dalam konsep civil society. 

Mereka melakukan penyetaraan itu untuk menunjukkan di satu sisi, Islam mempunyai kemampuan untuk diinterpretasi ulang sesuai dengan perkembangan zaman, dan di sisi lain, masyarakat kota Madinah merupakan proto-type masyarakat idel produk Islam yang bisa dipersandingkan dengan masyarakat ideal dalam konsep civil society. Tentunya penggunaan konsep masyarakat madani dilakukan setelah teruji validitasnya berdasarkan landasan normatif (nass) dari sumber primer Islam (al-Qur’an dan Hadits) atau dengan praktek generasi awal Islam (the Islamic era par exellence).

Nabi Muhammad SAW dan Masyarakat Madani 

Rasanya tidaklah berlebihan kalau kita menerjemahan civil society dengan masyarakat madani, karena kehidupan masyarakat Madinah di bawah Nabi Muhammad SAW dan Khulafaur Rasyidin sangat menjunjung prinsip-prinsip dalam civil society yang lahir di Barat. Masyarakat madani bentukan Nabi paralel dengan ide civil society bentukan Cicero. Cicero introduced the concept of societas civilis that is communities which conformed to norms that rose above and beyond the laws of the state and they fulfilled their public and social roles to serve the interests of the political community. In this view, the state constitutes an instrument of civil society (Caparini, 2002: 1). It refers to the living in a civilized political community, having its own legal code and with undertones of civility, urbanity and ‘civic partnership’ (Curtin, 2002: 2). What this basically represents is the idea that people living together form a political community with a common good. 

Islam yang diajarkan Nabi Muhammad SAW sangat menjunjung tinggi harkat kemanusiaan. Dalam QS 2: 30-34 dijelaskan bahwa Allah menyuruh kepada para malaikat bersujud kepada Adam (manusia pertama) yang telah diberi kelebihan akal pikiran. Manusia diutus Allah menjalankan misi khalifah fil ardhi (pengatur alam semesta). Perkembangan lebih lanjut dari paham humanisme ini, kemudian di Barat sebagaimana yang dikemukakan Geovany Piego melahirkan paham liberalisme yang berangkat dari asumsi bahwa manusia pada dasarnya baik sehingga harus diberi kebebasan. Hal ini didasarkan pada hadits Nabi “Setiap bayi dilahirkan dalam keadaan suci”. 

Dalam karyanya The Venture of Islam, Hodgson, seorang ahli sejarah dunia, melihat bahwa seandainya sejarah dunia ini diibaratkan roda maka sumbunya adalah sejarah Islam. Bahkan motto bukunya diambil dari sebuah ayat Al-Kur’an: Kalian adalah umat terbaik yang dilahirkan untuk manusia, … (QS 3: 110). Dia melihat kehadiran Islam di muka bumi ini sungguh sangat sukses dan memiliki implikasi yang sangat signifikan bagi peradaban, di antaranya dalam bidang ilmu pengetahuan. Sebelum Islam datang, ilmu pengetahuan bersifat sangat nasionalistik sekali-untuk tidak menyebut parokialistik. Misalnya, ilmu Yunani, ilmu Romawi, ilmu Cina, ilmu India dan ilmu Mesir. Masing-masing mengaku dirinya paling benar dan mereka tidak mau mempelajari ilmu-ilmu lain. Namun tidak demikian halnya dengan Islam. Sejak awal Nabi Muhammad menegaskan “Carilah ilmu pengetahuan walaupun berada di negeri Cina.” Dalam salah satu ayatnya, Al-Kur’an juga memerintahkan kita untuk bertanya: … Maka bertanyalah kepada orang berpengetahuan jika kamu tidak mengetahui (QS 16: 43dan 21: 7). Para ahli tafsir menginterpretasikan ahl adz-dzikr dalam ayat itu sebagai al-‘ulama bi at-taurah wa al-injil. Penafsiran ini memberi arti bahwa umat Islam boleh belajar kepada siapa saja. Dengan demikian bagi Islam, ilmu pengetahuan bersifat universal (Siradj, 1999: 29-30).

Islam sebagai agama universal tidak mengatur bentuk negara yang terkait oleh konteks ruang dan waktu, dan Nabi Muhammad SAW sendiri tidak menamakan dirinya sebagai kepala negara Islam, disamping tidak melontarkan ise suksesi yang tentunya sebagai prasyarat bagi kelangsungan negara (Wahid, 2000: 16). Walaupun Nabi telah melakukan revolusi dalam masyarakat Arab, tetapi ia sangat menghormati tradisi dan memperbaharuinya secara bertahap sesuai dengan psikologi manusia karena tujuannya bukanlah menciptakan orde baru (a new legal order) tapi untuk mendidik manusia dalam mencapai keselamatan melalui terwujudnya kebebasan, keadilan dan kesejahteraan (Schacht, 1979: 541).

Nabi Muhammad telah menampilkan peradaban Islam yang kosmopolitan dengan konsep ummat yang menghilangkan batas etnis, pluralitas budaya dan heteroginitas politik. Peradaban Islam yang ideal tercapai pada masa Nabi Muhammad karena tercapai keseimbangan antara kecenderungan normatif kaum Muslimin dan kebebasan berpikir semua warga masyarakat (termasuk mereka yang non-Muslim) (Wahid, 1999: 4). Keseimbangan itu akan terganggu bila dilakukan ortodoksi (formalisme) terhadap ajaran Islam secara berlebih-lebihan. Ortodoksi yang tadinya untuk mensistematiskan dan mempermudah pengajaran agama, akhirnya dapat menjadi pemasung terhadap kebebasan berpikir karena setiap ada pemikiran kreatif langsung dituduh sebagai bid’ah.

Dalam kaitannya dengan hak-hak asasi manusia, Islam seperti yang tersebar dalam literatur hukum agama (al-kutub al-fiqhiyyah) telah mengembangkan ada lima jaminan dasar (Wahid (1999: 1) sebagai berikut:

(1) keselamatan fisik warga masyarakat dari tindakan badani di luar ketentuan hukum, (2) keselamatan keyakinan agama masing-masing, tanpa adanya paksaan untuk berpindah agama, (3) keselamatan keluarga dan keturunan, (4) keselamatan harta benda dan milik pribadi di luar prosedur hukum, dan (5) keselamatan profesi.

Bahkan konsep civil society itu mendapat pengaruh dari pemikiran Islam, sebagaimana dijelaskan buku karangan C.G. Weeramantry (Monash University, Australia) dan M. Hidayatullah (India) yang berjudul Islamic Jurisprudence: An International Perspective, terbitan Macmillan Press (Azizi, 2000, 90-94). Menurut mereka, pemikiran John Locke dan Rousseau, terutama sekali mengenai teori mereka tentang kedaulatan (sovereignty), mendapatkan pengaruh dari pemikiran Islam. Locke ketika menjadi mahasiswa Oxford sangat frustasi dengan disiplinnya, dan lebih tertarik mengikuti ceramah dan kuliah Edward Pococke, professor studi tentang Arab. Kemudian perhatian pemikiran Locke mengenai problem-problem tentang pemerintahan, kekuasaan dan kebebasan individu. 

Rousseau dalam Social Contract-nya juga tidak lepas dari pengaruh Islam. Bahkan dia secara jelas menyebut: ‘Mohamet had very sound opinions, taking care to give unity to his political system, and for as long as the form of his government endured under the caliphs who succeeded him, the government was undivided and, to that extent, good’. Sementara Montesquieu bermula dari bukunya Persian Lettters, yang kemudian diteruskan dalam buku berikutnya The Spirit of the Laws, tidak lepas dari pengaruh Islam. Tentang Montesquieu ditulis “indeed there are many specific references to the Qur’an and to the Islamic law in the writing of Montesquieu” (Azizi, 2000: 94).

Masyarakat Madani di Indonesia

a. Latar belakang Kehidupan Politik

Masyarakat madani sukar tumbuh dan berkembang pada rezim Orde Baru yang didirikan dengan asumsi yang bertolak belakang dengan asumsi Orde Lama. Kedua regim didirikan secara timpang, dimana regim Orde Lama menjadikan politik sebagai panglima, sedangkan Orde Baru menjadikan ekonomi sebagai panglima. Arah kebijakan Orde Baru tersebut menitikberatkan pendekatana stabilitas untuk mendukung program pembangunan ekonomi. Pendekatan ini sejalan dengan pendekatan para teoritisi modern yang didukung IMF (International Monetary Fund) dan World Bank, suatu badan yang sangat besar peranannya bagi modernisasi Indonesia di bawah Presiden Soeharto. Mereka kurang mengakomodasi peranan tradisi sebagai wahana bagi rakyat untuk memberi makna terhadap pembangunan. Bagi mereka pembangunan dititikberatkan pada aspek materi dan percaya pada konsep trickle down bahwa pembangunan yang bersifat sentralistis itu akan memilik efek positif juga pada lapisan rakyat bawah.

Sejak diangkat menjadi pejabat presiden pada tahun 1966, Soeharto berusaha memberi citra yang jelek pada politik yang cenderung bersifat ideologis. Orde Baru membentuk Golkar sebagai suatu golongan (bukan partai) yang tidak bersifat ideologis dan lebih mementingkan pada program. Kalau dilihat fungsinya maka Golkar merupakan partai politik karena ikut kompetisi dalam pemilu 1971 dan nantinya sebagai pendukung regim Orde Baru. Keberhasilan Golkar dalam pemilu 1971 tidak lepas dari peranan militer yang memiliki jalur komando teritorial dari pusat sampai ke tingkat kecamatan. Militer ini menjalin kerjasama dengan aparat birokrasi dan para teknokrat. 

Regim Soeharto berusaha melakukan kooptasi terhadap partai politik dengan melakukan intervensi dalam pemilihan ketua sehingga citra parpol menjadi menurun di mata rakyat. Intervensi merupakan suatu yang sangat lumrah karena kedua partai politik PPP dan PDI mengalami kesulitan dalam melakukan konsolidasi berbagai unsur yang membentuknya. Partai menjadi tidak berfungsi sebagai wadah penyaluran aspirasi rakyat dan rakyat menjadi apatis terhadap politik. 

Meskipun pembangunanisme telah menghasilkan angka pertumbuhan ekeonomi sebesar rata-rata 7% hingga tahun 1992, bahkan mencapai 7,9% pada periode 1971-1980, namun angka kemiskinan masih relatif tinggi, angka pengangguran meningkat, dan yang tak kalah mengerikan adalah pengebiran demokrasi dan pelanggaran HAM terus meningkat. Memang secara makro ekonomi terkesan baik, namun secara mikro kurang diraskan manfaatnya bahkan merugikan rakyat. Hal ini disebabkan ideologi developmentalisme yang telah dielaborasi menjadi program-program pembangunan ini memiliki karakter menindas buruh dan rakyat untuk kepentingan kaum borjuis. 

b. Latar belakang Kehidupan Ormas

Hanya beberapa organisasi keagamaan yang memiliki basis sosial besar yang relatif memiliki kemandirian dan kekuatan dalam mempresentasikan diri sebagai unsur dari masyarakat madani, seperti Nahdlatul Ulama (NU) yang dimotori oleh KH Abdurrahman Wahid dan Muhammadiyah dengan motor Prof. Dr. Amien Rais. Pemerintah sulit untuk melakukan intervensi dalam pemilihan pimpinan organisasi keagamaan tersebut karena mereka memiliki otoritas dalam pemahaman ajaran Islam (Azizi, 1999). Pengaruh politik tokoh dan organisasi keagamaan ini bahkan lebih besar daripada partai-partai politik yang ada.

UU No. 8 Tahun 1985 tentang Organisasi Kemasyarakatan (Sitompul, 1989: 168) mewajibakan semua ormas berasasakan Pancasila. , suatu partai pomembatasi pengaruh ideologi-ideologi adanya sentralisasi kekuasaan melalui korporatisme dan birokratisasi di hampir seluruh aspek kehidupan, terutama terbentuknya organisasi-organisasi kemasyarakat dan profesi dalam wadah tunggal, seperti MUI, KNPI, PWI, SPSI, HKTI, dan sebagainya. Organisasi-organisasi tersebut tidak memiliki kemandirian dalam pemilihan pemimpin maupun penyusunan program-programnya, sehingga mereka tidak memiliki kekuatan kontrol terhadap jalannya roda pemerintahan.

c. Kelahiran Civil Society

Munculnya wacana civil society di Indonesia banyak disuarakan oleh kalangan “tradisionalis” (termasuk Nahdlatul Ulama), bukan oleh kalangan “modernis” (Rumadi, 1999). Hal ini bisa dipahami karena pada masa tersebut, NU adalah komunitas yang tidak sepenuhnya terakomodasi dalam negara, bahkan dipinggirkan dalam peran kenegaraan. Di kalangan NU dikembangkan wacana civil society yang dipahami sebagai masyarakat non-negara dan selalu tampil berhadapan dengan negara. Kalangan muda NU begitu keranjingan dengan wacana civil society, lihat mereka mendirikan LKiS yang arti sebenarnya adalah Lembaga Kajian Kiri Islam, namun disamarkan keluar sebagai Lembaga Kajian Islam.

Kebangkitan wacana civil society dalam NU diawali dengan momentum kembali ke khittah 1926 pada tahun 1984 yang mengantarkan Gus Dur sebagai Ketua Umum NU. Gus Dur memperkenalkan pendekatan budaya dalam berhubungan dengan negara sehingga ia dikenal sebagai kelompok Islam budaya, yang dibedakan dengan kelompok Islam Politik. Dari kandungan NU lahir prinsip dualitas Islam-negara, sebagai dasar NU menerima asas tunggal Pancasila. Alasan penerimaan NU terhadap Pancasila berkaitan dengan konsep masyarakat madani, yang menekankan paham pluralisme, yaitu: (1) aspek vertikal, yaitu sifat pluralitas umat (QS al-Hujurat 13) dan adanya satu universal kemanusiaan, sesuai dengan Perennial Philosophy (Filsafat Hari Akhir) atau Religion of the Heart yang didasarkan pada prinsip kesatuan (tawhid); (2) aspek horisontal, yaitu kemaslahatan umat dalam memutuskan perkara baik politik maupun agama; dan (3) fakta historis bahwa KH A. Wahid Hasyim sebagai salah seorang perumus Pancasila, disamping adanya fatwa Mukhtamar NU 1935 di Palembang (Ismail, 1999: 17).

Hubungan Masyarakat Madani dan Negara 

Dalam pengembangan konsep masyarakat madani para intelektual Muslim menjadikan Amerika Serikat sebagai model dari bentukan civil society. Di Amerika kekuasaan negara sangat terbatas dan tidak bisa mengintervensi hak-hak individu (biasa disebut dengan small stateness), namun sangat kuat dalam bidang pelaksanaan hukum (Azizi, 2000: 87). 

Kalau kita melihat secara jeli masyarakat madani yang diciptakan Nabi berbentuk suatu negara, sehingga tidak sepenuhnya benar bila kita ingin mewujudkan masyarakat madani berati menjadikan kekuasaan eksekutif/pemerintah lemah seperti yang terjadi di Amerika. Kesan tersebut muncul karena konsep civil society lahir bersamaan dengan konsep negara modern, yang bertujuan: Pertama, untuk menghindari lahirnya negara absolut yang muncul sejak abad ke-16 di Eropa. Kedua, untuk mengontrol kekuasaan negara. Atas dasar itu, perumus civil society menyusun kerangka dasar sebagai berikut (Gamble, 1988: 47-48): 

…the state as an association between the members of a society rather than as the personal domain of a monarch, and furthermore as an association that is unique among all the associations in civil society because of the role it plays. Thingking of the state as an association between all members of a society means ascribing to it supreme authority to make and enforce laws –the general rules that regulate social arrangements and social relationships. If the state is accorded such a role, and if it is to be a genuine association between all members of the community, it follows that its claim to supreme authority cannot be based upon the hereditary title of a royal line, but must originate in the way in which rulers are related to the ruled. 

Dari penjelasan di atas Gamble (1988: 54) menyimpulkan bahwa teori negara modern mencakup dua tema sentral yaitu sovereignty; dan political economy, the the problem of the relationship of state power to civil society. Sedangkan konsep civil society lebih berkait dengan tema kedua itu, yaitu;

…how government should ralate to the private, individualist world of civil society organised around commodity production, individual exchange and money; what policies and puposes it should pursue and how the general interest should be defined. Two principal lines of thought emerged. In the first the state came to be regarded as necessarily subordinate to civil society; in the second it was seen as a sphere which included but also transcended civil society and countered its harmful effects. These different conceptions were later to form one of the major dividing lines in modern liberalism.

Hegel dan Rousseau memandang negara modern lebih dari sekedar penjamin bagi berkembangknya civil society, karena negara modern didirikan atas dasar persamaan semua warga negara, maka negara tidak hanya sebagai alat untuk mencapai tujuan akhir tertentu bersama, seperti penjamin aturan pasar agar setiap individu dapat mengejar keperluannya; melainkan merupakan puncak dari sistem sosial, dimana nilai tertinggi bukan pada individu melainkan pada kehidupan bersama (Gamble, 1988: 56).

Adam Seligman mengemukakan dua penggunaan istilah civil society dari sudut konsep sosiologi, yaitu dalam tingkatan kelembagaan (organisasi) sebagai tipe sosiologi politik dan membuat civil society sebagai suatu fenomena dalam dunia nilai dan kepercayaan. Dalam pengertian yang pertama, civil society dijadikan sebagai perwujudan suatu tipe keteraturan kelembagaan dan dijadikan jargon untuk memperkuat ide demokrasi yang mempunyai delapan karakteristik (Azizi, 2000: 88-89), yaitu:

(1) the freedom to form and join organizations, (2) freedom od expression, (3) the right to vote, (4) eligibility for public office, (5) the right of political leaders to compate for support and votes, (6) alteernative sources of information (what we would call a free press, (7) free and fair elections, and (8) institutions for making government policies depend on votes and other expressions of preference. 

Dari delapan karakteristik demokrasi yang merupakan tugas negara modern, maka kita tahu bahwa negara mempunyai tugas untuk mengembangkan masyarakat madani. 

Penggunaan istilah yang kedua berkaitan dengan tinjauan filsafat yang menekankan pada nilai dan kepercayaan, sebagai pengaruh moralitas Kristen dalam peradaban modern. Moral diyakini sangat penting untuk mengatur kehidupan berbangsa dan bernegara, walaupun aspek moral itu tidak ditransendenkan kepada Tuhan, dengan alasan seperti yang diyakini Montesquieu dan Tocqueville “the people can be trusted to rule themselves” (Azizi, 2000: 90). Mereka mengabaikan peran Tuhan yang dipandang sudah tidak cocok lagi untuk dunia modern. Mereka yakin agama hanya berperan sebagai masa transisi antara dunia mitos dan dunia modern.

Era Reformasi yang melindas rezim Soeharto (1966-1998) dan menampilkan Wakil Presiden Habibie sebagai presiden dalam masa transisi, telah mempopulerkan konsep Masyarakat madanikarena Presiden beserta kabinetnya selalu melontarkan diskursus tentang konsep itu pada berbagai kesempatan. Bahkan Habibie mengeluarkan suatu Keppres No 198 Tahun 1998 tanggal 27 Februari 1999 untuk membentuk suatu dengan tugas untuk merumuskan dan mensosialisasikan konsep masyarakat madani itu. Konsep masyarakat madani dikembangkan untuk menggantikan paradigma lama yang menekankan pada stabilitas dan keamanan yang terbukti sudah tidak cocok lagi. Soeharto terpaksa harus turun tahta pada tanggal 21 Mei 1998 oleh tekanan dari gerakan Reformasi yang sudah muak dengan pemerintahan militer Soeharto yang otoriter. Gerakan Reformasi didukung oleh negara-negara Barat yang menggulirkan konsep civil society dengan tema pokok Hak Asasi Manusia (HAM). 

Presiden Habibie mendapat dukungan dari ICMI (Ikatan Cendekiawan Muslim Indonesia), suatu bentuk pressure group dari kalangan Islam, dimana ia duduk sebagai Ketua Umumnya. Terbentuknya ICMI merupakan suatu keberhasilan umat Islam dalam mendekati kekuasaan karena sebelumnya pemerintah sangat phobi terhadap Islam politik. Hal itu terjadi karena ada perantara Habibie yang sangat dekat dengan Soeharto. Dengan demikian pengembangan konsep masyarakat madani merupakan salah satu cara dari kelompok ICMI untuk merebut pengaruh dalam Pemilu 1997. Kemudian konsep masyarakat madani mendapat dukungan luas dari para politisi, akademisi, agamawan, dan media massa karena mereka semua merasa berkepentingan untuk menyelamatkan gerakan Reformasi yang hendak menegakkan prinsip-prinsip demokrasi, supremasi hukum, dan HAM.

Pengamat politik dari UGM, Dr Mohtar Mas'oed (Republika, 3 Maret 1999) yakin bahwa pengembangan masyarakat madani memang bisa membantu menciptakan atau melestarikan demokrasi, namun bagi masyarakat yang belum berpengalaman dalam berdemokrasi, pengembangan masyarakat madani justru bisa menjadi hambatan terhadap demokrasi karena mereka menganggap demokrasi adalah distribusi kekuasaan politik dengan tujuan pemerataan pembagian kekuasaan, bukan pada aturan main. Untuk menghindari hal itu, diperlukan pengembangan lembaga-lembaga demokrasi, terutama pelembagaan politik, disamping birokrasi yang efektif, yang menjamin keberlanjutan proses pemerintahan yang terbuka dan partisipatoris.

Keteganggan di Indonesia tidak hanya dalam wacana politik saja, tetapi diperparah dengan gejala desintegrasi bangsa terutama kasus Timor Timur, Gerakan Aceh Merdeka, dan Gerakan Papua merdeka. Hal itu lebih didorong oleh dosa rezim Orde Baru yang telah mengabaikan ciri-ciri masyarakat madani seperti pelanggaran HAM, tidak tegaknya hukum, dan pemerintahan yang sentralistis/absolut. Sedangkan kerusuhan sosial yang sering membawa persoalan SARA menunjukkan bahwa masih banyak masyarakat yang buta hukum dan politik (sebagai prasyarat masyarakat madani), disamping penegakkan hukum yang masih belum memuaskan.

Gus Dur memerankan diri sebagai penentang terhadap ortodoksi Islam atau dikatakannya main mutlak-mutlakan yang dapat membunuh keberagaman. Sebagai komitmennya dia berusaha membangun kebersamaan dalam kehidupan umat beragama, yang tidak hanya didasarkan pada toleransi model kerukunan (ko-eksistensi) dalam Trilogi Kerukunan Umat Beragama-nya mantan Menteri Agama H. Alamsyah Ratu Prawiranegara (1978-1983), tetapi didasarkan pada aspek saling mengerti (Hidayat dan Gaus, 1998: xiv). Oleh karena itu Gus Dur sangat mendukung dialong antar agama/antar imam, bahkan ia ikut memprakarsai berdirinya suatu lembagai yang bernama Interfidie, yaitu suatu lembaga yang dibentuk dengan tujuan untuk memupuk saling pengertian antar agama. Gus Dur, seperti kelompok Tradisionalis lainnya, tidak memandang orang berdasarkan agama tapi lebih pada pribadi, visi, kesederhanaan dan ketulusannya untuk pengabdian pada sesama (Effendi, 1999).

Terpilihnya Gus Dur sebagai presiden sebenarnya menyiratkan sebuah problem tentang prospek Masyarakat madanidi kalangan NU karena NU yang dulu menjadi komunitas non-negara dan selalu menjadi kekuatan penyeimbang, kini telah menjadi “negara” itu sendiri. Hal tersebut memerlukan identikasi tentang peran apa yang akan dilakukan dan bagaimana NU memposisikan diri dalam konstelasi politik nasional. Seperti yang telah dijelaskan pada bagian awal bahwa timbulnya civil society pada abad ke-18 dimaksudkan untuk mencegah lahirnya negara otoriter, maka NU harus memerankan fungsi komplemen terhadap tugas negara, yaitu membantu tugas negara ataupun melakukan sesuatu yang tidak didapat dilakukan oleh negara, misalnya pengembangan pesantren Rumadi, 1999: 3). Sementara Gus Dur harus mendukung terciptanya negara yang demokratis supaya memungkinkan berkembangnya masyarakat madani, dimana negara hanya berperan sebagai ‘polisi’ yang menjaga lalu lintas kehidupan beragama dengan rambu-rambu Pancasila (Wahid, 1991: 164).

WTO,Bank Dunia dan IMF, Konspirasi Penyebab Kebangkrutan Negara Dunia Ketiga

WTO,Bank Dunia dan IMF, Konspirasi Penyebab Kebangkrutan Negara Dunia Ketiga 

Pemahaman terhadap globalisasi akan menjadi lebih mudah, bila kita mengingat dasar dari semua itu, yaitu Kapitalisme, atau logika kapital (modal). Pertumbuhan dan perkembangan kapitalisme sepanjang sejarah ditunjang oleh ideologi pasar bebas, yaitu kebutuhan terus menerus dan berkelanjutan akan perluasan modal kapitalis ke segala tempat untuk mencari pasar baru. 

Kapitalisme sepanjang sejarah telah mengoreksi dirinya sendiri demi efisiensi kapital. Krisis demi krisis adalah melekat dalam kapitalisme, sebagai hasil dari pertentangan modal. Logika modal bersifat liar dan tak terkendali, bersifat anarkis. Karena itulah pada dasarnya kapitalisme adalah sebuah sistem yang anarkis. Kapitalisme tidak mempercayai aturan dan batas-batas. Kalau ada aturan dibuat, itu hanya untuk memudahkan pertumbuhannya ke arah yang lebih besar lagi, tapi bukan untuk mengaturnya.

Perkembangan terakhir dari perluasan kapitalisme adalah privatisasi (proses swastanisasi) sebanyak-banyaknya dan pengubahan badan-badan publik menjadi badan usaha swasta berorientasi keuntungan. Dan sekarang pula saat yang penting dari sebuah kapitalisme babak baru, yang melepaskan dirinya dari kontrol negara, sebagaimana yang terjadi sejak 1940an hingga dekade 1980an. Bahkan ada yang menyebut kapitalisme seperti ini sebagai “Kapitalisme Turbo”, yaitu percepatan yang cepat dari perubahan struktural bagi pertumbuhan ekonomi di seluruh dunia, terutama dengan meminggirkan negara dari pasar bebas, untuk menjadi satu ekonomi dunia yang kita kenal dengan nama globalisasi. 

Globalisasi adalah mirip gelombang raksasa yang menyapu bersih segala hal. Di dalamnya termasuk gelombang perdagangan global dan gelombang keuangan global. Globalisasi dicerminkan oleh berbagai faktor yang semula berbeda-beda pasarnya yang kemudian menjadi satu, seperti selera yang semakin seragam yang dibawakan oleh media massa transnasional atau makanan yang seragam, yang dihasilkan oleh perusahaan-perusahaan industri makanan global. Semua perkembangan cepat dan seragam inilah yang memaksakan dilahirkannya badan baru yang bernama WTO (World Trade Organization atau Organisasi Perdagangan Dunia). Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) adalah hasil dari perjuangan penganut pasar bebas yang ingin lepas dari kontrol negara, dan bahkan ingin menghapus peran negara menjadi seminimal mungkin. 

Para penganut kapitalisme memang sejak lama sudah terbagi-bagi, yaitu antara yang menginginkan kapitalisme yang dikontrol oleh negara (penganut ekonomi klasik), dengan kapitalisme yang sebebas-bebasnya tanpa peran negara (penganut neo-liberal). 

Penganut ekonomi klasik menyatakan ketidakpercayaannya terhadap kepentingan perorangan, yang selalu tidak sejalan dengan kepentingan umum. Ide ini sangat tidak disukai oleh kaum neo-liberal, yang salah satu prinsipnya adalah “Aturan Pasar Bebas”, yaitu melepaskan semua ikatan yang dipaksakan oleh pemerintah agar pasar bebas dapat bermain sepenuhnya. Pertentangan tersebut saat ini diakhiri dengan kemenangan kaum neo-liberal, yang diwakili oleh dua negara adikuasa, Amerika Serikat dan Inggris. Aliran neo-liberal biasa dikenal juga sebagai aliran “Kanan-Baru”.

Selain prinsip (1) “Aturan Pasar Bebas”, prinsip-prinsip lain neo-liberal adalah (2) memotong pengeluaran publik untuk pelayanan sosial, seperti terhadap pendidikan dan kesehatan, pengurangan anggaran untuk jaring pengaman sosial bagi orang miskin, dan sering juga pengurangan anggaran untuk infrastruktur publik, seperti jembatan, jalan, air bersih. (3) Deregulasi, yang berarti mengurangi peraturan-peraturan dari pemerintah yang bisa mengurangi keuntungan. (4) Privatisasi, dengan cara menjual BUMN-BUMN kepada investor swasta. Ini termasuk juga menjual usaha pemerintah di bidang perbankan, industri strategis, jalan raya, jalan tol, listrik, sekolah, rumah sakit, bahkan juga air. (5) Menghapus konsep “barang-barang publik”, dan menggantinya dengan “tanggungjawab individual”, seperti menyalahkan kaum miskin yang tidak mempunyai pendidikan, jaminan sosial, kesehatan dan lainnya, sebagai kesalahan mereka sendiri. 

Pandangan Neo-liberal inilah yang kini dipeluk oleh sebagian besar negara-negara maju dan banyak ekonom (ahli ekonomi) aliran utama di Dunia Ketiga, termasuk Indonesia. Pada akhirnya, pandangan neo-liberal juga mewarnai sebuah badan besar dunia yang sangat berkuasa sekarang, yaitu WTO.

Bank Dunia dan IMF

Sebagai pendatang baru, WTO tidak bisa mulus begitu saja mengatur dunia, bila sebelumnya tidak ada usaha-usaha perintisannya. Dan itulah tugas utama yang telah dikerjakan oleh Bank Dunia dan IMF (Dana Moneter Internasional). Bank Dunia yang semula hanya bertugas menjalankan upaya pemulihan pembangunan di Eropa paska-perang, kemudian telah memainkan upaya pendanaan proyek-proyek pembangunan yang sesuai dengan perluasan pasar bebas. 

Bank Dunia sebenarnya juga telah memainkan peran sebagai “penjebak hutang”. Sebagai bankir, Bank Dunia telah sekaligus memainkan peran sebagai “Majikan”, yang menentukan strategi pembangunan yang ditempuh negara-negara Dunia Ketiga. Dengan demikian, ia memainkan peran ganda, yang pada akhirnya memberi kekuasaan yang cukup untuk mendikte perekonomian negara-negara tersebut. 

Semenjak krisis hutang Dunia Ketiga di tahun 1982, di mana semakin banyak hutang-hutang yang tak mampu dibayar, Bank Dunia telah menambahkan perangkat yang lebih kuat untuk memaksakan berbagai agenda liberalisasi ekonomi, yaitu lewat Program Penyesuaian Struktural (Structural Adjustment Program/SAP). Hal ini berkait juga dengan pasang naiknya neo-liberalisme lewat Reagan-Thatcherisme kala itu. SAP pada dasarnya membawakan agenda-agenda neo-liberal, dengan memaksakan program-program mereka yang dikenal sebagai deregulasi dan privatisasi. Kita mengenal pengaruh paham ini di Indonesia, sebagai deregulasi perbankan yang dimulai sejak tahun 1983 yang disertai dengan devaluasi rupiah (penurunan nilai mata tukar uang). Dengan berbagai macam paket penyesuaian struktural ini, hingga sekarang, Bank Dunia telah memainkan ‘penaklukan domestik’ agar sistem ekonomi nasional menjadi lebih mendukung bagi perluasan pasar bebas. 

Bank Dunia mulai beroperasi pada tahun 1946. Dia berfungsi sebagai lembaga keuangan yang menghutangi uang bagi proyek-proyek pembangunan di berbagai negara untuk memajukan ekonominya. Bunga yang diberikan relatif lebih rendah ketimbang bila negara-negara tersebut meminjam dari bank komersial.

Bank Dunia menjadi mekanisme utama untuk menempa model-model pembangunan paska-kemerdekaan bagi negara-negara Dunia Ketiga. Bank Dunia melakukan hal itu melalui hutang yang terikat dengan berbagai kebijakan yang mendorong semakin tersatukannya negara-negara Dunia Ketiga dengan pasar dunia. Hal itu juga dilakukan dengan cara mendorong peningkatan hasil bahan-bahan mentah dan impor peralatan teknologi baru yang berasal dari Utara; baik di bidang pertanian, kehutanan, maupun energi, dan sebagainya. Dengan demikian Bank Dunia tidak hanya mengarahkan kebijakan-kebijakan ekonomi nasional yang bersifat makro dari negara-negara paska-kolonial, melainkan menyebarkan juga sistem teknologi Utara ke Selatan (yang membawa kerusakan besar terhadap lingkungan hidup).

Bank Dunia (World Bank) yang aslinya bernama International Bank for Reconstruction and Development/IBRD, bersama-sama dengan IMF, didirikan di Bretton Woods, sebuah kota kecil di negara bagian New Hampshire, Amerika Serikat, pada bulan Juli 1944. Ia dibentuk oleh 44 negara yang pada waktu itu bermaksud untuk menciptakan sebuah dunia yang damai dengan ekonominya yang makmur dan merata, akibat trauma dua perang dunia.

Pertemuan Bretton Woods yang berlangsung dalam suasana untuk menciptakan sebuah tatanan dunia yang damai dan makmur tersebut, selain membentuk Bank Dunia juga menyepakati berdirinya IMF (International Monetary Fund/Dana Moneter Internasional). Kedua lembaga ini pada mulanya didirikan dengan tujuan membantu membangun kembali ekonomi Eropa setelah kehancuran Perang Dunia II, yang kemudian diperluas dengan memberi pinjaman pembangunan kepada negara-negara Dunia Ketiga.

Peran Utama IMF adalah mengatur neraca pembayaran luar negeri berbagai negara, dengan menyediakan hutang (pinjaman), dengan memaksakan disiplin finansial (keuangan) tertentu terhadap negara-negara yang menghadapi masalah neraca pembayaran. Dana Bank Dunia dan IMF diperoleh dari negara-negara kaya yang ikut dalam pertemuan tersebut. Kedua lembaga keuangan internasional yang mempunyai kantor pusat di Washington DC ini merupakan bagian dari Perserikatan Bangsa-Bangsa dan kepentingan-kepentingannya sangat kuat dipengaruhi oleh kepentingan-kepentingan ekonomi politik Amerika Serikat yang merupakan penyumbang utama Bank Dunia dan IMF.

Bank Dunia dan IMF adalah dua dari tiga badan yang dibentuk untuk menangani persoalan peralihan dari era kolonial (penjajahan) ke era paska-kolonial. Badan yang ketiga adalah rejim GATT (General Agreement on Tariffs and Trade/Persetujuan Umum mengenai Tarif dan Perdagangan), yang telah diubah menjadi WTO (World Trade Organization), organisasi perdagangan super.

Sejalan dengan peran Bank Dunia dan IMF, GATT dimaksudkan untuk memajukan dan mengatur liberalisasi perdagangan dunia, yang telah memudahkan perluasan berbagai sektor di dalam unit ekonomi nasional, dan dengan demikian menjamin mengalirnya bahan baku dari Selatan/negara-negara berkembang ke Utara, serta mengalirnya barang-barang manufaktur dari Utara ke Selatan, maupun perluasan perdagangan di antara negara-negara Utara sendiri. Berbagai pemerintahan dari negara-negara Utara/maju kini sedang berupaya memperluas peran GATT (melalui berbagai perundingan tertutup di dalam Putaran Uruguay) untuk menyatukan kekuatan-kekuatan demi liberalisasi sektor-sektor jasa dan pertanian; demi penjaminan kebebasan investasi asing; dan untuk memperketat peraturan mengenai hak milik intelektual di Dunia Ketiga, demi keuntungan para pemegang hak paten, yang terutama adalah perusahaan-perusahaan transnasional.

Pada periode awal kehadirannya, uang Bank Dunia dipinjamkan terutama untuk pemulihan kembali negara-negara Eropa paska Perang Dunia II, dalam rangka Marshall Plan. Namun sejak akhir 1960, banyak pinjaman diberikan kepada negara-negara Afrika, Asia, dan Amerika Latin, sebagai bagian dari perluasan pembangunan-isme (developmentalism). Pengerahan energi Amerika dan sekutu-sekutunya pada negara-negara paska-kolonial ini dimulai dari suatu momentum bersejarah: Pidato Presiden AS Harry S. Truman, 20 Januari 1949. Sejak itu, dilancarkanlah skema-skema bagi penyatuan “wilayah-wilayah terbelakang” ke dalam hegemoni Amerika. Bank Dunia adalah salah satu instrumen dari mesin perluasan developmentalism (pembangunan-isme) ini, yang bertugas meminjamkan uang untuk program-program yang didesainnya.

Pada tahun-tahun terakhir ini, Bank Dunia dan IMF bekerja erat dalam perundingan dengan pemerintah-pemerintah Dunia Ketiga yang menghadapi masalah pembayaran hutang luar negeri. Hal itu dilakukan dengan cara melakukan penjadwalan ulang pembayaran hutang luar negeri maupun dengan pemberikan pinjaman baru. Penjadwalan ulang dan pemberian pinjaman baru itu dilakukan dengan syarat bahwa pemerintah-pemerintah Dunia Ketiga tersebut memberlakukan paket kebijakan “penyesuaian struktural”, yang melibatkan pembaruan makro-ekonomi yang mengarahkan ekonomi ke arah produksi ekspor, liberalisasi impor, dan pemotongan drastis dalam pembelanjaan negara, termasuk subsidi bagi kesejahteraan umum, pendidikan maupun pangan.

Program Penyesuaian Struktural (SAP)

Program Penyesuaian Struktural (Structural Adjustment Program/SAP) adalah upaya Bank Dunia untuk menyelamatkan hutang yang telah diberikannya kepada negara-negara Dunia Ketiga. Structural Adjustment Program (SAP) intinya adalah sebuah kebijakan yang diperkenalkan Bank Dunia untuk memaksa negara-negara yang mendapat bantuan hutang untuk lebih membuka pasar dalam negeri mereka, menekankan kegiatan ekonomi yang menghasilkan barang-barang yang bisa di ekspor, mengurangi subsidi pemerintah terhadap sektor publik seperti pangan, kesehatan, dan pendidikan. Di Afrika dan Amerika Latin, Program ini menciptakan kemiskinan di kalangan rakyat jelata.

Bank Dunia mendefinisikan penyesuaian struktural (structural adjustment) sebagai “reformasi kebijakan dan kelembagaan yang mencakup ekonomi mikro (seperti pajak dan tarif), ekonomi makro (kebijakan fiskal) dan intervensi kelembagaan; perubahan-perubahan ini didesain untuk memperbaiki alokasi sumber daya, meningkatkan efisiensi ekonomi, memperluas potensi pertumbuhan dan meningkatkan kelenturan terhadap goncangan-goncangan ekonomi”.

Di Afrika, beban hutang yang berat telah mengakibatkan dijalankannya sejumlah besar Program Penyesuaian Struktural. Paket-paket yang dirancang oleh Bank Dunia dan IMF (International Monetary Fund) selama periode 1980-an ini, diterapkan oleh banyak negara Afrika Sub-Sahara sebagai sebuah persyaratan untuk keberlangsungan bantuan keuangan. Dasar pikiran SAP adalah bahwa sejumlah faktor ekonomi harus dirubah dalam suatu negara tertentu untuk menjamin kemampuan ekonomi yang lebih baik dengan maksud untuk membayar kembali hutang dan bunganya, mempunyai neraca pembayaran yang lebih baik, dan mencapai keadaan ekonomi yang lebih sehat secara umum. 

Negara-negara yang menolak langkah-langkah yang disarankan oleh Bank Dunia dan IMF tidak akan bisa memperoleh bantuan ekonomi lagi. Dengan kata lain, cara bagaimana beban hutang yang berat dan problem-problem ekonomi lain ditangani bukan lagi merupakan persoalan prioritas nasional atau bahkan keputusan nasional. Melalui Program Penyesuaian Struktural, Bank Dunia dan IMF mengambil alih tugas-tugas otoritas nasional dan mendikte kebijakan-kebijakan ekonomi yang menurut mereka akan memecahkan problem hutang khususnya, dan problem-problem ekonomi suatu negara pada umumnya.

SAP umumnya ditujukan pada faktor-faktor ekonomi suatu negara, namun efek dari tindakan-tindakan yang diambil sangat mungkin bersifat politik, sosial, dan budaya. Sampai sekarang, IMF tidak mau melihat dampak-dampak ini. Ironisnya, mereka mengklaim ini akan mengintervensi persoalan-persoalan domestik suatu negara. 

Sementara paket penyesuaian struktural menguntungkan bagi para kreditornya, bagaimana halnya dengan para negara penghutangnya (debitor)? Ternyata negara-negara penghutang tidak begitu berhasil dalam menyehatkan ekonominya maupun melepaskan diri dari problem hutangnya. 

Biaya sosial dari penerapan kebijakan-kebijakan IMF dan Bank Dunia sangat tinggi, terutama bagi kaum miskin. Kaum miskin dalam konteks ini adalah para pemukim perkotaan menengah dan bawah, petani-petani kecil dan tanpa tanah, masyarakat nelayan, nomad (kaum pengembara), kelompok-kelompok masyarakat adat, dan lain-lain. Anak-anak dalam komunitas semacam itu bahkan lebih rentan lagi.

Efek-efek deflasi (devaluasi dan inflasi) dari kebijakan-kebijakan ini telah meningkatkan pengangguran dan menurunkan upah riil. Sebagai contohnya, selama periode 1980-an, pendapatan rata-rata di kebanyakan negara Amerika Latin turun sekitar 10 persen, dan di Afrika Sub Sahara sekitar 20 persen. Bagi kaum miskin, hal ini tak terelakkan lagi meningkatkan malnutrisi (kekurangan gizi). 

Penyesuaian struktural dan kebijakan-kebijakan yang terkait dengan pasar bebas yang dilaksanakan mula-mula pada awal 1980-an adalah faktor utama yang memicu kenaikan cepat dalam ketidakmerataan secara global. Satu studi UNCTAD yang mencakup 124 negara menunjukkan bahwa pembagian pendapatan dari 20 persen penduduk terkaya dunia meningkat dari 69 menjadi 83 persen antara tahun 1965 dan 1990. Kebijakan-kebijakan penyesuaian merupakan faktor utama di balik konsentrasi pendapatan global secara cepat dalam tahun-tahun terakhir. Contoh yang paling ekstrem dapat dilihat dalam tahun 1998. Dalam tahun tersebut, Bill Gates, pendiri utama perusahaan komputer Microsoft mempunyai kekayaan bersih $90 milyar; Warren Buffet, mempunyai $36 milyar; dan salah satu pendiri Microsoft, Paul Allen, punya kekayaan bersih $30 milyar. Bila kekayaan bersih ketiga orang ini digabungkan, akan melebihi pendapatan gabungan total dari 600 juta orang yang hidup di 48 negara-negara kurang berkembang, yang menjadi target program-program penyesuaian struktural. 

Program penyesuaian struktural juga merupakan penyebab utama tidak adanya kemajuan dalam menghapus kemiskinan. Jumlah orang di seluruh dunia yang hidup dalam kemiskinan yakni mereka yang hidup kurang dari satu dollar dalam sehari meningkat dari 1,1 milyar orang dalam tahun 1985 menjadi 1,2 milyar dalam tahun 1998, dan diperkirakan mencapai 1,3 milyar dalam tahun 2000. Menurut studi terakhir Bank Dunia sendiri, jumlah absolut orang yang hidup dalam kemiskinan meningkat dalam dekade 1990-an berada di Eropa Timur, Asia Selatan, Amerika Latin dan Karibia, dan Afrika sub-Sahara yang semuanya merupakan kawasan-kawasan di mana program penyesuaian struktural diberlakukan. 

Demikianlah cara kerja sistem neo-liberal, dengan tiga porosnya: WTO, Bank Dunia dan IMF. Ini adalah puncak dari apa yang dicita-citakan ketika pertama kali badan-badan ini dibentuk dalam pertemuan Bretton Woods pada tahun 1944. Ketiga badan inilah yang saat ini merupakan instrumen pokok dari kapitalisme global. Bila kemarin, masyarakat Dunia Ketiga dipaksa dan ditekan untuk meniru dan mengikuti model pembangunanisme yang didesain dan diarahkan oleh Bank Dunia dan IMF, maka kini mereka dipaksa dan ditekan untuk menjadi hamba sahaya dan pengekor saja dari WTO. Dunia Ketiga kembali menjadi budak kaum neo-kolonialisme-imperialis, secara lebih efektif dan sistematis. 

Ketidakadilan yang mendasar dari situasi ini adalah bahwa mereka yang paling sedikit bertanggung jawab terhadap keputusan-keputusan politik, ekonomi dan komersial yang menyebabkan krisis hutang, dan mereka yang paling sedikit mendapatkan keuntungan dari pinjaman-pinjaman yang diberikan, yakni kaum miskin, adalah mereka yang paling menderita akibat dampak kebijakan penyesuaian struktural, dan paling banyak memikul beban dari solusi-solusi yang diperkenalkan Bank Dunia/IMF.

Seringkali tiga perempat dari pendapatan kaum sangat miskin dibelanjakan untuk makanan/pangan; dan sisanya untuk bahan bakar dan air, perumahan dan pakaian, ongkos angkutan dan pelayanan kesehatan. Akibat pemotongan pengeluaran dalam sektor publik, khususnya untuk pangan, kesehatan dan pendidikan, yang dilakukan pemerintah-pemerintah akibat tekanan Structural Adjusment, pemotongan sebesar 25% dalam pendapatan riil berarti hidup tanpa pemenuhan-pemenuhan dasar.

Layanan-layanan yang berkaitan dengan kepentingan masyarakat yang lebih kaya dan lebih kuat seperti rumahsakit-rumah sakit besar, universitas-universitas, penerbangan nasional, projek-projek pembangunan yang berprestise, dan militer tidak dibebani pemotongan pengeluaran sektor publik yang proporsional. Dengan beberapa pengecualian, layanan-layanan yang dipotong secara radikal adalah layanan-layanan kesehatan, pendidikan dasar dan subsidi makanan dan bahan bakar layanan-layanan yang sangat dibutuhkan oleh kelompok miskin dan sulit mereka mendapatkan gantinya dengan bantuan swasta.

Selain dari masalah ketidakadilan yang mendasar ini, pemikulan beban kepada kaum miskin tidak akan memperbaiki kondisi ekonomi. Karena penurunan dalam standar pendidikan dan kesehatan angkatan kerja adalah penurunan dalam investasi untuk pertumbuhan ekonomi di masa depan.