Neo-liberalisme, Reformasi, Administrasi Negara, Swatantra, Desentralisasi

Neo-liberalisme, Reformasi, Administrasi Negara, Swatantra, Desentralisasi 

Desentralisasi telah berlangsung lebih dari satu dekade di Indonesia. Seiring dengan genderang reformasi politik dan administrasi, terbitnya Undang-undang Pemerintahan Daerah Nomor 22/1999, memindahkan urusan dan wewenang dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah menyebabkan perubahan sangat besar dalam tata hubungan pemerintah pusat-daerah. Titik berat desentralisasi pada level pemerintah kabupaten/kota meredusir pola kekuasaan berpangku pada pemerintah provinsi. 

Permasalahan demi permasalahan muncul seiring dengan merebaknya semangat, euphoria, suka cita pemerintah kabupaten/kota menikmati setiap sisi potensial kekayaan alamnya tanpa berpikir bahwa sumber daya alam akan habis suatu waktu, memperluas kewenangannya walaupun untuk itu harus bersinggungan dengan kewenangan tetangganya. Permasalahan tersebut tidaklah belum pelik bila kita telisik lebih jauh, bahwa titik permasalahan paling krusial adalah desentralisasi belum dapat menjamin kesejahteraan rakyat di daerah.

Namun demikian, persoalan desentralisasi di masa kini menurut penulis tidaklah khas karena di masa lalu, tepatnya pada periode masa pemerintahan transisi dari Republik Indonesia Serikat ke Negara Kesatuan Republik Indonesia. Permasalahan pemekaran, konflik kewenangan antar elit daerah, pertentangan pusat dan daerah, selalu diwarnai oleh politik uang, praktik cronyism, terjadi kembali di masa sekarang. Pada akhirnya, reformasi administrasi negara melalui desentralisasi akhirnya seperti tidak peduli masa lalu.

Bagian tulisan di bawah ini akan membahas bagaimana selama melakukan reformasi administrasi negara dalam hal desentralisasi cenderung melupakan sejarah pembentukan negara Indonesia di masa lalu. Terlupakan atau sengaja melupakan sejarah berpengaruh besar terhadap permasalahan pelaksanaan desentralisasi yang saat ini menitikberatkan pada daerah kabupaten/kota. Dengan menguraikannya ke dalam beberapa tahapan, yaitu: pertama, konsep desentralisasi: antara langit dan bumi; kedua, desentralisasi periode transisi (1949-1950): pembelaran dari sejarah; ketiga, desentralisasi periode reformasi administrasi negara; keempat, desentralisasi ditinjau dari harapan dan kenyataan; kelima, permasalahan titik berat desentralisasi di kabupaten/kota; dan keenam, tinjauan kritis pada kesalahan reformasi administrasi negara dalam desentralisasi.

Konsep Desentralisasi: Antara Langit dan Bumi

Bila kita melihat ke belakang, peta politik global di tahun 1980an menunjukkan bahwa revolusi neo-liberal merebak ke seluruh dunia. Revolusi tersebut menyerang kepercayaan perananan negara sebagai pengatur di bidang kebijakan-kebijakan sosial dan ekonomi. Konsep welfare state dipertentangkan dengan konsep limited government yang diusung ideologi neo-liberal. 

Kejatuhan tembok Berlin di Jerman semakin mengukuhkan kedigdayaan ideologi neo-liberal mengatasi sosialis, yang diakhiri dengan hancurnya episode perang dingin, dengan bubarnya negara sosialis komunis Uni Soviet pada tahun 1991. Sejalan dengan berakhirnya perang dingin, rejim otoriter di dunia ketigapun turut berakhir.

Neo-liberal membawa beberapa prinsip, diantaranya adalah memaksakan keterbukaan pasar, memperkecil peranan negara, dan menegakkan demokrasi lebih kuat. Diharapkan, ketiga prinsip utama tersebut dapat menumbuhkan masyarakat sipil kuat dan pemerintah skala kecil tanpa campur tangan politis. Tujuan akhirnya adalah terciptanya good governance dengan jaminan adanya transparansi dan akuntabilitas dalam kehidupan sosial dan politik memperkuat sistem demokratis. 

Masyarakat sipil kuat beserta pemerintahan yang berukuran kecil tanpa campur tangan politis merupakan prasyarat dari desentralisasi. Desentralisasi menginginkan peranan negara (pusat) kecil dan demokrasi kuat. Peranan negara kecil secara logika neo-liberal akan membuka pasar, menumbuhkan perekonomian karena terdapatnya persaingan usaha, yang selanjutnya akan menaikkan standar hidup masyarakat.

Pandangan neo-liberal seperti ini digunakan untuk menjustifikasi pelaksanaan desentralisasi di negara dunia ketiga mendapat tentangan dari Robison dan Hadiz (2004), yang mengindikasikan kuatnya “sifat ilusi dari pandangan neo-liberalis ini, dan menunjukkan ketahanan oligarki-oligarki politis dan ekonomis di Indonesia.”

Oleh karena itu perlu kita sadari bahwa konsep desentralisasi yang dihembuskan oleh Barat tersebut sebenarnya merupakan bentuk pendelegasian kewenangan pusat ke daerah yang tidak spesifik. Sejarah desentralisasi di Indonesia cukup panjang untuk menata struktur pendelegasian kewenangan antara pusat dan daerah, jauh sebelum ideologi neo-liberal merambah dunia. Sehingga, alasan bahwa desentralisasi diperlukan Indonesia untuk menata kembali struktur kelembagaan formal di daerah yang menyebabkan keruntuhan perekonomian Indonesia di tahun 1997, adalah tidak cukup. 

Nordholt dan van Klinken (2007) mengatakan bahwa, “adalah terlalu simplisistis untuk menyimpulkan bahwa negara di Indonesia telah melemah sejak tahun 1998.” Mereka mendasarkan kesimpulannya dari pengalaman berbagai negara berdekatan Indonesia yang terkena imbas krisis seperti Thailand yang sebelum kejatuhan perekonomiannya sudah memiliki bangunan institutsi-institusi formal dan jaringan informal di tiap provinsinya penuh dengan aktifitas ekonomi dan politik illegal dan kerap diwarnai dengan tindak kriminalitas. Pendapat tersebut diperkuat oleh Mc Vey (2000) dan Phongpaichit et al. (1998), keduanya mengatakan, bahwa birokrat, politisi, militer, polisi, dan penjahat memelihara hubungan yang intim sehingga perbedaan profesi diantara mereka kabur. 

Sehingga Indonesia pada tahun 1998 masih dapat dikatakan memiliki struktur kelembagaan daerah yang cukup memadai untuk suksesnya desentralisasi. Persoalannya, mengapa desentralisasi di Indonesia justru mengundang lebih banyak permasalahan ketimbang menyelesaikan masalah.

Genderang desentralisasi terlanjut ditabuh, tidak ada langkah mundur dapat dilakukan oleh pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Seperti halnya dikemukakan oleh Kent Eaton (2001) proses desentralisasi “selalu bergerak bolak baik di dalam garis lurus desentralisasi [sehingga] desentralisasi selalu bukan merupakan proses yang dapat dibalikkan, akan tetapi dapat dibalikkan bila berkenaan dengan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah” (back and forth along the decentralization continuum.…decentralization is always not an irreversible process, but it is a reversible process between central and local regions) memberikan justifikasi bahwa Undang-undang Pemerintah Daerah Nomor 22/1999-pun dapat berubah seperti sekarang, yaitu menjadi Undang-undang Pemerintahan Daerah Nomor 32/2004. 

Perundangan baru, disebut juga Undang-undang Otonomi Daerah, menebar kecurigaan di antara elit pemerintah kabupaten/kota yang selama ini telah hidup dengan nyaman di bawah naungan perundangan lama. Ketenangan elit kabupaten/kota terusik mengingat Undang-undang Nomor 32/2004 kembali menarik kewenangan pemerintah kabupaten/kota dalam hal pengelolaan sumber daya manusia dan juga menggariskan secara jelas tata penyelenggaraan pemilihan kepala daerah dan titik singgung kewenangan pemerintah provinsi dan kabupaten/kota yang selama berlakunya perundangan lama menjadi persoalan.

Perjalanan Undang-undang Nomor 32/2004 juga tidak mulus. Selain kecurigaan yang terus tumbuh di kalangan pemerintah kabupaten/kota terhadap pemerintah pusat dan provinsi sebagai penanggungjawab wilayah administratif dan perpanjangan tangan pemerintah pusat, tinjauan yuridis atau judicial review terhadap pasal pemilihan kepala daerah (pilkada) dari calon independen-pun bergulir di Mahkamah Konstitusi. Pengajuan tinjauan tersebut dilakukan oleh pihak-pihak independen minus dukungan partai politik yang merasa dirugikan dengan proses pilkada, mengharuskan pencalonan kepala daerah dari partai politik. Pasal tersebut bertentangan dengan semangat Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 yang memberikan kesempatan sama kepada setiap warga negara untuk menduduki jabatan pemerintahan. Akhirnya Undang-undang Nomor 32/2004 diamandemen sebagian menjadi Undang-undang Nomor 12/2008.

Desentralisasi seperti bagai langit dan bumi, jauh antara harapan denga kenyataan, bagi bangsa Indonesia, perubahan ke arah pemerintahan lebih demokratis di masa depan menjadi sekedar janji. Menurut Maria Dolores G. Alicias (2005), “kebijakan desentralisasi bertujuan mempercepat tercapainya tujuan-tujuan pembangunan dan demokrasi….melingkupi paling kurang empat hal: pertama, perluasan partisipasi dalam kegiatan politik, sosial dan ekonomi yang emperkuat proses demokrasi; kedua, perbaikan perbaikan pelayanan umum yang makin efisien dan efektif; ketiga, perbaikan kinerja pemerintahan daerah melalui pertanggungjawaban publik, transparansi atas proses-proses kerjanya dan responsif atas kebutuhan dan aspirasi masyarakat; keempat, perluasan akses pada pengambilan keputusan politik bagi wilayah dan kelompok yang terpinggirkan sehingga distribusi sumber-sumber makin merata.

Desentralisasi Periode Transisi (1949-1950): Pembelajaran Dari Sejarah

Praktek pemerintahan daerah pada saat sesudah proklamasi kemerdekaan Indonesia, Indonesia mengalami pemerintahan dengan bangunan negara federasi. Republik Indonesia tidaklah berumur lama, karena susunan negara memang dirancang oleh Pemerintah Belanda untuk men-fait-a-compli pemerintah Negara Republik Indonesia (NRI) pada saat itu.

Pemulihan kedaulatan Indonesia dilakukan oleh Pemerintah Belanda pada tanggal 27 Desember 1949, dalam bentuk Republik Indonesia Serikat (RIS) sebagai bentuk komitmen kesepakatan dalam Konferensi Meja Bundar. Di dalam RIS, kedudukan NRI merupakan salah satu negara bagian penyusun RIS. Pemerintahan daerah diatur oleh masing-masing negara atau daerah bagian.

Pada transisi ini, pemerintah daerah mengalami dualisme kebijakan, yaitu pemerintah negara bagian Republik Indonesia (RI), berkedudukan di Yogyakarta, menjalankan pemerintahannya berdasarkan Undang-undang Nomor 22/1948 tentang Pemerintahan Daerah. Sedangkan di akhir masa berlakunya RIS, sebelum penggabungan dengan NRI, Negara bagian yang tergabung dalam Negara Indonesia Timur (NIT) mengeluarkan peraturan pokok tentang pemerintahan daerah yaitu Undang-undang NIT Nomor 44/1950. Peraturan baru tersebut menyebutkan bahwa ada 13 daerah–daerah yang telah terbentuk dengan peraturan yang disebut Regeling tot vorming v/d Staat Oost-Indonesia.

Pada tanggal 17 Agustus 1950, Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dikembalikan, dengan meleburkan antara pemerintah RIS dengan NRI, diawali dengan penggabungan negara bagian Jawa Timur, Sumatera Selatan, dan lainnya. Selain itu, penggabungan diupayakan agar pemberontakan yang muncul untuk memecah belah persatuan Indonesia seperti peristiwa Westerling di Bandung, Andi Azis di Makassar, dan Soumokil di Maluku Selatan, tidak bermunculan di daerah lainnya.

Untuk lebih lengkapnya, ikhtisar pemerintahan daerah di masa pemerintahan RIS, hasil konferensi Meja Bundar, adalah sebagai berikut:

Sumber: Diolah dari Muslimin (1960: 44).

Sejarah negara federasi menjadi NKRI menandai berakhirnya upaya Belanda mengembalikan atau mempertahankan kekuasaannya di Indonesia. Sejak diberlakukannya Undang-undang Nomor 22/1948 tentang Pemerintahan Daerah, maka perbedaan antara cara pemerintahan di kepulauan Jawa-Madura dan daerah di luar Jawa-Madura sedikit demi sedikit dihilangkan. Secara garis besar, pemerintah daerah di Indonesia pada tahun 1950 adalah sebagai berikut:

• Daerah Indonesia dibagi dalam 8 provinsi yang dikepalai oleh seorang Gubernur. Provinsi ini hanya daerah administratif saja. 
• Daerah provinsi dibagi dalam daerah-daerah karesidenan. Oleh karena belum ada ketentuan baru tentang batas-batas dan jumlah karesidenan [sesuai Peraturan Peralihan UUD dan PP 1945 No. 2], jumlah karesidenan menurut batas-batas yang lama masih dilanjutkan, sebelum diadakan peraturan atau perubahan baru. 
• Disamping Gubernur dan Residen diadakan Komite Nasional Daerah, yang asalnya hanya badan Pembantu dari Gubernur dan Residen. (Muslimin, 1959: 28). 

Di masa transisi dari RIS kembali ke bangunan NKRI, desentralisasi di masa setelah kemerdekaan lebih diwarnai oleh derasnya arus desentralisasi politis dibandingkan dengan desentralisasi fungsional maupun kebudayaan. Dengan demikian, NKRI menggunakan semua aturan-aturan yang diwarisinya dari RIS walaupun mengundang konsekuensi terdapatnya kebijakan tumpang tindih tentang pemerintahan daerah, terhitung mulai dari Undang-undang Nomor 22/1948, Undang-undang NIT Nomor 44/1950, dan terakhir SGO, SGOB dan perundangan lainnya.

Baru setelah enam setengah tahun kemudian, pada tanggal 18 Januari 1957, terbitlah Undang-undang Nomor 1/1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, berbicara mengenai satu UU otonomi daerah menggugurkan perundangan sebelumnya yang tidak beraturan. Daerah-daerah swatantrapun bermunculan, mengundang gejolak instabilitas politik di dalam negeri karena adanya terlalu dipaksakan. UU baru belum memuat ketentuan mengenai isi rumah tangga daerah swatantra, belum ada perincian urusan, hanya menyebutkan bidang-bidang urusan secara umum. 

Dapat ditebak selanjutnya bahwa daerah-daerah swatantra terutama di luar Jawa-Madura, belum berpengalaman sehingga belum dapat bekerja karena tidak adanya penyerahan secara nyata kewenangan dari pemerintahan negara bagian RI di Yogyakarta yang telah diambil alih oleh NKRI sebagai pengganti RIS. Berseberangan dengan daerah swatantra dari hasil bentukan NIT, daerah-daerah tersebut diatur dengan menggunakan Undang-undang dan Peraturan Pemerintah lebih rinci sehingga penyerahan urusan-urusan dengan berpedoman urusan di Jawa-Madura, dapat segera dilaksanakan. 

Undang-undang Nomor 1/1957 mensyaratkan pembentukan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang bertanggung jawab terhadap pemilihan dari: 

• Kepala Daerah, 
• Ketua dan Wakil Ketua Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, 
• Anggota Dewan Pemerintah Daerah (DPD). 

Masalah demi masalah desentralisasi dalam pemerintahan daerah bermunculan seiring dengan perkembangan sejarah yang tidak dapat meninggalkan warisan sejarahnya. Namun, para petinggi negeri ketika itu sepakat bahwa aturan yang simpang siur harus ditegaskan, sehingga perlu dibuat keseragaman di seluruh wilayah Indonesia. Undang-undang Nomor 1/1957 telah berusahan menunjukan usaha menyeragamkan atau uniformitet di dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang sangat berseberangan secara prinsip dengan swatantra rancangan Pemerintah Belanda di masa lalu. Pemerintah Belanda menginginkan perbedaan-perbedaan perlakuan administratifdi dalam daerah-daerah otonomnya dengan memberlakukan peraturan berbeda, sehingga menimbulkan gejolak ketimpangan antara negara-negara bagian.

Tujuan menyeragamkan peraturan mengenai pemerintahan daerah adalah baik karena berusaha menghilangkan anasir-anasir jahat politik devide et impera Belanda terhadap daerah-daerah Indonesia. Perbedaan susunan administrasi pemerintah antara pulau ditiadakan, sehingga pemerintah NKRI dapat memulihkan kecurigaan akan adanya diskriminasi jilid II, menciptakan perbedaan antara satu daerah dengan daerah lainnya.

Walaupun begitu, perjalanan sejarah mewarisi cerita lain karena di saat transisi dari pemerintahan RIS ke NKRI, ternyata taraf kemajuan dan kemampuan daerah berbeda-beda. Inilah yang seringkali terlupakan oleh pemuka negeri yang begitu cepatnya ingin melakukan perubahan atau reform sehinga justru menimbulkan sentimen diskriminasi pemerintah pusat terhadap daerah-daerah kepulauan Indonesia.

Perbedaan jelas terlihat dari pelaksanaan pemerintahan di daerah swatantra Jawa-Madura, dimana daerah-daerah tersebut sudah memiliki pengalaman menjalankan pemerintahan dari warisan administratif kolonial Belanda, yaitu adanya provinsi, kabupaten, dan desa otonom terutama di Jawa, telah mengalami pendemokrasian. Tidak demikian halnya dengan di luar Jawa-Madura, pemerintahan mengalami kemunduran karena kekurangan modal dasar pemerintahan yang cukup kuat. Pembentukan daerah swatantra di luar Jawa-Madura hanya dilakukan dengan penggabungan daerah-daerah administratif tanpa menghiraukan daerah-daerah swatantra lebih dahulu hidup di sana.

Akibatnya daerah-daerah swatantra luar Jawa-Madura terseok-seok perjalanannya, bahkan di Sumatera, kabupaten-kabupaten kota besar dan kota kecil yang seyogianya telah terbentuk dari hasil Undang-undang Nomor 22/1948, ternyata baru 7 tahun setelahnya terbentuk, yaitu di akhir tahun 1956. Kabupaten-kabupaten yang telah ada sebelumnya setelah Indonesia merdeka tahun 1945, sudah ada, namun tidak berjalan karena kurang pengalaman, miskin tenaga ahli, dan kekeringan sumber daya keuangan sendiri.

Pembentukan daerah swatantra di daerah bekas NIT juga sama nasibnya dengan daerah di luar Jawa-Madura, namun lebih parah karena tidak ada sama sekali pembentukan daerah baru. Pembentukan daerah swatantra lebih kepada pertimbangan politis, melahirkan daerah-daerah tingkat I Aceh, Irian Barat, Kalimantan Tengah, Sumatera Barat, Riau, dan Jambi.

Pemerintah pusat mengalami kesulitan besar dengan ide penyeragaman tersebut karena daerah-daerah swatantra di luar Jawa-Madura tidak mendapatkan perlakuan adil, menimbulkan kesalahpahaman, dianaktirikan, dan diulur-ulur waktu dalam pembentukannya. Persoalan demikian nampaknya bukan merupakan sesuatu yang istimewa karena negara Indonesia masih muda, perlu banyak belajar. Kecemburuan antara satu daerah dengan daerah lainnya akan memberikan pemahaman berharga akan bentuk desentralisasi yang lebih wajar dalam hal proporsi kewenangan maupun pengaturan batas wilayah administratif pemerintahan daerah.

Celakanya, mengapa persoalan desentralisasi di masa pemerintahan transisi RIS ke NKRI justru terulang di masa reformasi administrasi negara, tepatnya 58 tahun setelah peristiwa sejarah berlalu? Mengapa masih ada stigma kesenjangan pembangunan antara pusat dan daerah? Mengapa pula, desentralisasi periode reformasi administrasi negara justru memunculkan kecurigaan daerah akan kembalinya kekuasaan pusat terhadap daerah? Dan terakhir, mengapa pula banyak bermunculan ketidakpuasan daerah sehingga menginginkan dirinya untuk lepas dari NKRI? Apakah desentralisasi di masa sekarang, ketika reformasi administrasi negara ditegakkan, lupa belajar dari sejarah?

Desentralisasi Periode Reformasi Administrasi Negara: Lupa Belajar Dari Sejarah

Seperti telah dijelaskan di bagian tulisan sebelumnya bahwa strategi desentralisasi di Indonesia merupakan buah dari adopsi ideologi neo-liberalisme di dunia, terutama di negara-negara Amerika Latin, Afrika, Eropa Timur, dan Asia. Institusi internasional yang gencar mensosialisasikan desentralisasi adalah World Bank dengan janji desentralisasi akan merangsang ekonomi dan demokrasi.

Di Indonesia, ideologi neo-liberal bertemu dengan gerakan reformasi pasca kejatuhan Orde Baru, menghasilkan bentuk desentralisasi mirip tahun 1950an. Bedanya, titik berat desentralisasi kali ini berada di tingkat kabupaten/kotamadya bukan di provinsi. Dapat dibayangkan bahwa pergeseran titik berat desentralisasi dari provinsi ke kabupaten/kota membawa dampak pada proses fragmentasi politis. Dampak kurang menyenangkan ini seringkali dianggap sebagai konsekuensi dari strategi devide et impera atau divide and rule pemerintah pusat terhadap daerah dengan maksud: menciptakan fragmentasi administratif dan mempertahankan kontrol fiskal di pusat.

Di titik ini, sepertinya pemerintah mengalami amnesia, lupa pada sejarah, karena demikian hebatnya goncangan perkawinan antara ideologi neo-liberal dengan gerakan reformasi, sehingga persoalan-persoalan tidak khas desentralisasi di masa lalu muncul kembali dan dianggap sebagai suatu yang unik di masa kini. Perpindahan secara cepat pola administrasi pemerintahan tersentralistis menjadi desentralisasi mengabaikan aneka persoalan di daerah, termasuk keinginan kuat untuk menyeragamkan aturan desentralisasi dimana daerah-daerah memang sejatinya tidaklah seragam.

Di periode reformasi administrasi negara, permasalahan lama kerap muncul di dalam pelaksanaan desentralisasi, terutama menguatnya tarik menarik antara kewenangan pusat dan daerah. Penetapan titik berat desentralisasi pada daerah yang dulunya bernama tingkat II atau sekarang disebut hanya sebagai kabupaten/kota saja menyisakan beberapa kegundahan akan ketepatan pengambilan kebijakan desentralisasi pasca kejatuhan Orde Baru.

Memang ironis, bahwa upaya untuk membangun administrasi negara yang modern yang seperti diinginkan oleh Max Weber, terbangun dari kelas birokrasi rasional, bertumpu pada aspek profesionalitas dan prestasi sebagai public servant, ternyata masih sulit untuk dibangun. Sepanjang era reformasi, birokrasi terutama di daerah malah kian terperangkap menjadi alat politik partisan. Apalagi sumber rekrutmen kepemimpinan birokrasi daerah mulai Gubernur/Wakil Gubernur, Walikota/Wakil Walikota, hingga Bupati/Wakil Bupati, tidak terlepas dari jaringan dukungan parpol.

Pada awalnya, Departemen Dalam Negeri dengan UU Nomor 22/1999 merancang devolusi kekuasaan agar pemerintah lebih dekat dengan rakyat dan memperbesar tingkat transparansi. Hal ini serupa dengan UU Nomor 1/1957, dimana ketika itu pemerintah berpikiran bahwa para gubernur, bupati dan walikota tidak lagi ditunjuk pusat, akan tetapi dipilih oleh parlemen daerah. Bahkan rencananya, pemerintah daerah selanjutnya akan dipilih langsung oleh rakyat. UU Nomor 1/1957 memperbolehkan adanya partai politik di daerah, membuka kesempatan para pemain politik lokal untuk masuk ke dalam pemerintahan. Sedangkan UU Nomor 22/1999 tidak menyinggung masalah partai politik daerah.

Sedikit demi sedikit UU Nomor 22/1999 memunculkan persoalan antara lain adalah besarnya kesempatan terjadinya money politics, karena kepala daerah yang otonom akan leluasa menggunakan kekuasaannya untuk korupsi dan DPRD sebagal lembaga perwakilan daerah memiliki kekuasaan mengganti kepala daerah menurut seleranya. Kedua kewenangan elit lokal ini menjadi pangkal penyakit desentralisasi di tahun 1999.

Oleh karena itu pula, pemerintahan Presiden Megawati memandang bahwa desentralisasi dalam keadaan yang membahayakan sehingga UU Nomor 22/1999 harus dirubah (diganti) dengan UU baru yang selanjutnya menjadi UU Nomor 32/2004. Malley (2004) mengatakan bahwa pemerintahan Megawati “tidak hanya sekedar mengamanemen tapi mengganti sama sekali” perundangan tentang desentralisasi, dengan melakukan: pelucutan terhadap kekuasaan bupati yang dapat diberhentikan oleh pusat bila terbukti korupsi atau membahayakan keamanan dan DPRD sehingga tidak dapat mengganti bupati/walikota sesuka hatinya.”

Titik berat desentralisasi pada daerah kabupaten/kota menyisakan persoalan antara lain yaitu:

• munculnya ketegangan horizontal daerah kaya versus miskin karena masing-masing daerah mementingkan daerahnya sendiri dan bahkan bersaing satu sama lain dalam mengumpulkan PAD misalnya; 
• perbedaan tajam antara kompetensi SDM pusat versus daerah; 
• banyaknya birokrat daerah yang pasif menunggu instruksi atasan ketimbang berinisiatif menjalankan pekerjaannya; 
• DPRD menjadi sangat lamban dalam bekerja, terlebih lagi mereka memprioritaskan gaji sendiri untuk kepentingan pengembalian dana ke kas partai dan juga memperbesar anggaran perjalanan dinas; 
• Pemerintah daerah menjadi mesin pembelanjaan (Ray dan Good Paster, 2005); 
• Beban keuangan daerah dari pajak ekstra tidak memperhatikan lingkungan; 
• Tidak adanya koordinasi di tingkat supra-regional, garis batas tanggung jawab antara pemerintah pusat, provinsi, kabupaten/kota sangat kabur; 
• Merebaknya politik identitas yang ditandai dengan menguatnya egoisme sektoral karena pembangunan bertumpu pada asas dekonsentrasi dan bersifat sektoral. 
• Peranan polisi sebaga penjaga keamanan dan ketertiban dan tentara sebagai penjaga persatuan dan kesatuan di daerah terabaikan. 

Desentralisasi ternyata tidak membuat birokrasi pemerintahan kabupaten/kota belajar, terbukti dari banyaknya bupati/walikota yang tidak memiliki kemampuan teknis menyusun Propeda (Program Pembangunan Daerah). Banyak diantara mereka harus mengontrak konsultan, yang pada akhirnya membengkakkan biaya pengeluaran, untuk merancang visi, misi, dan strategi daerah sesuai dengan potensi, sumberdaya, dan masalah daerah. Terlebih lagi kuallitas SDM di daerah masih rendah sehingga tidak mampu mendongkrak penguatan kelembagaan daerah.

Kedua UU berbicara tentang desentralisasi yang menitikberatkan pada daerah kabupaten/kota dengan pertimbangan:

• mendekatkan pelayanan publik pemerintah kepada rakyatnya; 
• cakupan wilayah provinsi terlalu luas dan kelembagaannya terlalu besar dalam mendorong roda ekonomi menuju pasar bebas; 
• demokrasi dapat tumbuh lebih baik bila pemerintahannya berskala kecil; 
• partisipasi masyarakat sipil dalam pembangunan dapat lebih aktif karena dekat dengan pemerintah dan pengusaha (good governance); 
• daerah kabupaten/kota biasanya, walau tidak semuanya, memiliki sentra-sentra kekuatan ekonomi yang sudah dikelola dengan baik, seperti halnya sumber daya alam, kebudayaan, dan lainnya; 
• kesejahteraan rakyat dapat lebih diperhatikan oleh pemerintah; 
• penciptaan lapangan pekerjaan di daerah terutama di bidang administrasi pemerintahan dapat menyerap angkatan kerja berasal dari putra daerah. 

Sebaliknya bila titik berat desentralisasi diberikan kepada provinsi, ada beberapa pertimbangan pemerintah pusat bahwa:

• desentralisasi pada daerah berskala luas akan menjauhkan kontrol pusat terhadap daerah; 
• pusat akan kesulitan mengintervensi kebijakan provinsi yang sudah demikian otonomnya sehingga memungkinkan mempertajam keinginan berpisah dari NKRI; 
• pertimbangan politis bahwa provinsi akan mengalami kendala mendistribusikan kewenangan dan kesejahteraan secara adil terhadap kabupaten/kota di bawahnya karena demikian luasnya cakupan kewenangan yang dimilikinya; 
• adanya kekhawatiran tidak meratanya distribusi sumber daya manusia yang dapat mengelola daerah karena terpusat di provinsi; 
• masyarakat akan dirugikan karena pemerintah provinsi akan fokus dalam membagi-bagi kewenangan ketimbang memperhatikan aspirasi masyarakat dan pertumbuhan demokrasi di tiap bagian penyusun provinsi. 

Secara garis besar, reformasi administrasi negara di dalam desentralisasi pemerintahan, ternyata belum membawa dampak positif bagi rakyat, memperpendek rantai kewenangan antara pusat dan daerah. Kontribusi desentralisasi dalam mensejahterakan masyarakat juga tidak kunjung terlaksana.

Memang penitikberatan desentralisasi pada kabupaten/kota masih belum mengembirakan. Banyak sekali persoalan yang harus dibenahi bersama-sama antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota sendiri. Desentralisasi agaknya masih mengecewakan, karena tidak serta merta membuahkan demokratisasi, good governance, dan penguatan masyarakat sipil di tingkat daerah. 

Namun demikian, desentralisasi bukanlah proses irreversible, ingat proses yang tidak dapat dikembalikan, bukan pergeseran kewenangan antara pusat dan daerah. Sehingga, agar desentralisasi sukses, hal yang perlu dilakukan adalah menata kembali kelembagaan desentralisasi beserta kewenangan dengan memperhatikan aspirasi masyarakat bukan semata-mata kepentingan pemerintah saja.