Kedudukan Hukum Adat Dalam Rangka Pembangunan Nasional

Kedudukan Hukum Adat Dalam Rangka Pembangunan Nasional 

Dengan diproklamasikannya Indonesia sebagai negara merdeka (17 Agustus 1945 yang silam),maka di Indonesia lahir tata hukum baru, yaitu tata hukum nasional yang mencerminkan cita-cita hukum Indonesia dan menjadi sarana bagi ,masyarakat Indonesia untuk menanggulangi masalah-masalah aktual yang dihadapinya. Walau demikian bukan berarti bahwa sejak saat itu telah lahir tata hukum nasional yang betul- betul tata hukum nasional;dalam arti yang sesuai dengan cita-cita masyarakat Indonesia.Hal ini bisa berarti sebab sebagai Negara yang baru merdekatentu saja(bisa dimaklumi)belum dapat begitu saja(seketika itu juga)membuat tata hukum yang baru sama sekali, melainkan dengan berdasarkan Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 (yang lahir sehari setelah proklamasi), sistem hukum yang pluralistis jaman penjajahan masih berlaku bagi negara Indonesia yang sudah merdeka ini . Bahkan dalam usianya yang ke 50 (setengah abad) negara ini masih menggunakan peraturan produk sebelum merdeka.

Sebagai Negara yang berkembang,yang mewarisi tata hukum yang bersifat pluralistis,dihadapkan pada perkembangan IPTEK di abad modern dalam era globalisasi ini. Tata hukum lamapun tentu saja akan ketinggalan dan memang sudah ketinggalan dengan perkembangan IPTEK ,baik didalam negeri maupun di dunia internasional. Oleh karena itulah ,di Indonesia diadakan pembangunan hukum ,yang merupakan upaya merombaktata hokum lama menjadi tata hukum nasional yang baru . Pembangunan hukum di Indonesia sampai saat ini (PJP II) sedang dan terus digalakkan ,sebab pembangunan disegala bidang tidak mungkin berjalan mulus bila tidak dilandasi sistem Hukum Nasional yang memenuhi kebutuhan masyarakat masa kini dan dapat mengantisipasi kebutuhan dimasyarakat di abad ke- 21.

Upaya pembentukan tata hukum nasional yang mengabdi kepada kepentingan nasional (sebagaimana arahan GBHN),maka tentu saja harus memperhatikan hokum yang sudah ada (Hukum adat/Hukum yang berlaku dalam masyarakat dan Hukum Kolonial) maupun hokum yang kini sedang berkembang di dunia internasional. Dalam tulisan ini akan dibahas pembangunan hukum di Indonesia ditinjau dari pendekatan sistem dengan hukum adat sebagai salah satu inputnya.

Hukum Adat dan Hukum Modern

Dalam kepustakaan banyak sekali para ahli Hukum Adat yang memberikan definisi tantang Hukum Adat ,dan konsepsi Hukum Adat itupun dari waktu ke waktu mengalami perkembangan yang disebabkan oleh terjadinya perubahan di dalam Hukum Adat itu sendiri maupun akibat terjadinya perubahan nilai-nilai sosial budaya masyarakat oleh perkembangan ilmu dan teknologi. Dalam tulisan ini tidak akan dijelaskan satu persatu pandangan para ahli hukum adat tentang konsepsi Hukum Adat . Akan tetapi yang dijadikan pijakan dalam tulisan ini ialah konsepsi Hukum Adat yang telah dirumuskan pada Seminar Hukum Adat dan Pembinaan Hukum Nasional tahun 1974 di Yogyakarta.Seminar tersebut telah menyimpulkan bahwa ”Hukum Adat Hukum Indonesia asli yang tidak tertulis dalam bentuk Perundang-undangan Republik Indonesia yang disana sini mengandung unsur agama.”

Dengan demikian maka Hukum Adat mempunyai ciri- ciri sebagai berikut :

• Hukum Indonesia asli;
• Bentuknya tidak tertulis;
• Mengandung unsure-unsur agama.

Hukum Adat pun sering pula disebut sebagai hukum tak formal,karena prosedur pembuatan dan implementasinya, yaitu sebagai hukum rakyat yang tumbuh dan berkembang bersamaan dengan berkembangnya proses sejarah. Hukum ini mengedepankan dimensi kultur dan bertumpu diatas dasar kesetiaan kultural warga masyarakat. Karena mengedepankan dimensi kultur dan bertumpu diatas dasar kultural ,maka Hukum Adat pada hakekatnya juga mencakup peraturan-peraturan yang dijelmakan didalam keputusan para pejabat hukumdalam arti luas.Keputusan- keputusan itu diambil atas dasar nilai-nilai yang hidup dan sesuai dengan warga masyarakat dimana keputusan itu diambil. Sehingga tidaklah mengherankan bila Hukum Adat sebagai hukum yang hidup berlakunya hanya tergantung pada kekuatan dan proses sosial yang terjadi didalam masyarakat yang bersangkutan.

Seperti telah disebutkan pada bagian terdahulu ,bahwa bentuk Hukum Adat ialah tidak tertulis ,dalam arti tidak tertulis dalam Perundang-undangan Republik Indonesia.Mengenai hal ini masih banyak yang belum sendapat,ada yang mengatakan bahwa sebaiknya Hukum Adat itu untuk menyebut hukum yang tertulis, Ada pula yang mengatakan bahwa Hukum Adat itu juga terdiri dari bagian-bagian yang tertulis. Untuk menghindarkan perbedaan pendapat dan kesimpangsiuran tentang hal tersebut, maka sebaiknya digunakan istilah Hukum Tradisional,yang mempunyai cirri-ciri sebagai berikut: 

• Mempunyai sifat kolektifitas yang kuat ;
• Mempunyai corak magis-religius,yaitu yang behubungan dengan pandangan hidup masyarakat asli;
• Sistem hukumnya diliputi oleh pikiran serba konkrit, artinya hukum tradisional sangat memperhatikan banyaknya dan berulang-ulangnyanhubungan-hubungan yang konkret yang terjadi didalam masyaraka;
• Sistem hukum tradisional bersifat visual, artinya hubungan-hubungan hukum dianggap terjadi karena ditetepkan dengan suatu ikatan yang dapat dilihat atau dengan suatu tanda yang tampak .

Ciri-ciri hukum tradisional dalam masyarakat tradisional itu dalam perkembangannya , mau tidak mau dihadapkan kepada hukum modern ,misalnya hokum tradisional bangsa Indonesia dulu dihadapkan kepada hukum modern ,misalnya hukum tradisional babgsa Indonesia dulu dihadapkan kepada hokum yang sedang berkembang sebagai hukum modern saat ini. Ciri-ciri hukum modern itu ialah sebagai berikut:

• Sistem hukum tersebut terdiri dari peraturan-peraturan yang seragam,baik dari segi isi mau pun segi pelaksanaannya; 
• Sistem hukum tersebut bersifat tradisionil ,artinya hak-hak dan kewajiban-kewajiban timbul dari perjanjian-perjanjian yang tidak dipengaruhi oleh faktor- faktor usia,kelas,agamaataupun perbedaan antara wanita dengan pria; 
• Sistem hukum modern bersifat universalistis,artinya dapat dilaksanakan secara umum;
• Adanya hierarkhi peradilan yang tegas;
• Birokratis ,artinya melaksanakan prosedur sesuai peraturan –peraturan yang telah ditetapkan ;
• Rasionil ;
• Para pelaksana hukum terdiri dari orang-orang yang sudah berpengalaman;
• Dengan berkembangnya spesialisasi dalam masyarakat yang kompleks ,maka harus ada penghubung antara bagian-bagian yang ada sebagai akibat adanya pengkotakan ;
• Sistem ini mudah dirubah untuk menyesuaikan diri dengan perkembangan perubahan masyarakat;
• Lembaga-lembaga pelaksana danpenegak hukum adalah lembaga-lembaga kenegaraan ,oleh karena negaralah yang mempunyai monopoli kekuasaaan ;
• Pembedaan yang tegas antara tugas-tugas eksekutif,legislative,judikatif.

Kemudian Satjipto Rahardjo, menggelarkan beberapa ciri hukum modern dan perbandingan antara dua budaya hukum yaitu sebagai berikut : 

Beberapa ciri hukum modern I	Sikap-sikap dan nilai nilai yang sesuai untuk mendukung hukum modern II	Sikap sikap dan nilai-nilai yang masih merata pada orang Indonesia III
1.      Karya manusia yang dibuat dengan sadar. 2.      Ditujukan untuk mencapai sesuatu	1.      Kesadaran individu tinggi. 2.      Konflik sebagai sesuatu yang fungsional	1.      Menilai tinggi kesadaran 2.      Menolak konflik 3.      Kecenderungan pada ikatan ikatan primordial 4.      Paternalistis 5.      Diferensiasi antara sector-sektor publik dan privat belum tinggi

Penjelasan mengenai ciri – ciri hukum modern dan dua macam kultur hukum diatas, adalah sebagai berikut : 

Kita tidak bisa memberlakukan secara umum begitu saja nilai-nilai serta sikap-sikap yang terdapat pada kolom III, sebagai yang terdapat secara merata diseluruh Indonesia, misalnya hal tersebut lebih kuat dijumpai di daerah Jawa dan Bali daripada diberbagai daerah lainnya. Menjalankan hukum modern secara optimum akan lebih berhasil apabila didukung oleh budaya hukum yang bersumber pada sikap-sikap dan nilai-nilai yang terdapat pada kolom II daripada yang terdapat pada kolom III. Disamping itu dijalankannya sistem hukum modern dengan dukungan budaya hukum yang bersumber pada apa yang tertera pada kolom III pada akhirnya akan menimbulkan suatu jenis praktek hukum tersendiri dengan kecenderungan budaya Indonesia.

Sedangkan menurut pendapat Lawrence M. Friedman ciri-ciri hukum modern adalah sebagai berikut : 

1. Bersifat sekuler dan progmatis ;
2. Berorientasi kepada kepentingan dan merupakan usaha yang dilakukan secara sadar oleh manusia;
3. Bersifat terbuka dan mengandung unsure perubahan yang dilakukan secara sengaja.

Untuk menentukan sifat rasionalnya, Friedman menggunakan kultur hukum sebagai sarana untuk mencirikan hukum modern, kultur hukum ini berupa nilai-nilai dan sikap-sikap yang mempengaruhi bekerjanya hukum. Bagi Friedman yang penting bukanlah bahwa hukum modern itu adalah rasional. Akan tetapi orangnyalah yang berpikir bahwa mereka seharusnya bertingkah laku sesuai dengan itu 

Kemudian berdasarkan pembicaraan mengenai sejarah modernisasi di Indonesia, dapatlah diketahui bahwa telah terjadi perubahan-perubahan dalam konsep-konsep, asas-asas serta potsulat-potsulat yang berhubungan dengan hukum yang berlaku (selama modernisasi itu berlangsung). Perubahan-perubahan itu bisa dilihat sebagai timbulnya kesengajaan antara perubahan hukum yang berlaku dengan kultur hukumnya. kejadian itu menunjukkan urutan peristiwa sebagai berikut :

1. Terjadi perubahan hukum yang berlaku 
2. Perubahan hukum tersebut mengandung pula perubahan dalam konsepsi mengenai apa yang seharusnya dilakukan oleh hukum. Konsepsi yang lama berpendapat bahwa hukum itu hanyalah melestarikan saja adat istiadat yang berasal dari nenek moyang desa , sedang konsep yang baru mengatakan, bahwa mengeluarkan hukum berarti juga menjalankan kekuasaan yang bisa menjurus pada pengubahan-pengubahan.
3. Perubahan tersebut tidak dapat dibiarkan oleh anggota-anggota masyarakat dan mereka memilih untuk mencari tempat pemukiman yang lain sehingga dengan demikian mereka tetap dapat menjalankan hukum sebagaimana diterima selama ini.

Dari penjelasan-penjelasan dimuka, memang telah jelas bahwa pada akhirnya Hukum Adat, yang dapat dikatakan sebagai Hukum Tradisional itu akan dihadapkan kepada hukum modern pada saat tumbuhnya efisiensi ekonomis , pemakaian teknologi moder , pembangunan industri, rasionalisasi, birokrasi dalam pengelolaan dan lain-lainnya yang sejenis .Timbullah pertanyaan, apakah kita harus mempertentangkan Hukum Adat dan Hukum Modern ? Bagaimana keberadaan Hukum Adat dan Lembaga-lembaga Tradisonal dalam kehidupan hukum yang sedang menuju kepada Tata Hukum Nasional yang baru ini ? dalam hal ini saya sependapat dengan apa yang dikatakan Soerjono Soekanto, yaitu bahwa permasalahannya ialah bukan mempertentangkan antara Hukum Adat dengan Hukum Modern, tetapi bagaimana membentuk Hukum Modern yang fungsional. Mempertentangkan Hukum Adat dengan Hukum Modern ialah merupakan paham yang keliru ,karena paham ini didasarkan pada anggapan-anggapan bahwa Hukum Adat merupakan hukum yang dianutoleh dan berlaku dalam masyarakat-masyarkat primitive yang masih irrasionil, sebaliknya Hukum Modern dikaitkan dengan masyarakat-masyarakat modern yang terutama akan dapat ditemukan di negara-nagara Barat. Oleh karena itu, yang penting disini ialah bukan mempertentangkan melainkan mengetahui apakah tanpa Hukum Adat bisa dibentuk Hukum Modern yang fungsional, dengan kata lain apakah mungkin pembentukan hukum nasional itu dengan mengabaikan Hukum Adat? Dan mungkinkah Hukum Adat itu tetap dipertahankan sampai sekarang?

Pembangunan Hukum Pasca 1965

Dalam kepustakaan banyak sekali dirumuskan pengertian pembangunan. Seperti misalnya, rumusan Robert S. Seidman, dalam bukunya “The State, Law and Development”, mengartikan bahwa pembangunan merupakan perubahan terus-menerus dan mencakup bidang-bidang perilaku, ekonomi dan kelembagaan. Dikatakan pula bahwa dalam pembangunan, ilmu merangsang perubahan-perubahan perilaku, dan selanjutnya menuntut uasaha dan kegiatan partisipasi, usaha kebersamaan (koperatif) dan kegiatan pemecahan problema. Lebih dari itu semua, harus disadari bahwa pada dasarnya pembangunan merupakan proses politik, yang ditopang kehendak bersama. Yang jelas pembangunan memang merupakan usaha terus-menerus untuk mengadakan perubahan-perubahan kearah yang lebih baik daripada sebelumnya dalam rangka pembangunan bangsa yang dilakukan secara sadar oleh suatu bangsa , negara,pemerintah.

Pembangunan nasional dinegara-negara berkembang, pada hakekatnya, merupakan usaha kearah modernisasi dalam berbagai kehidupan bangsa yang bersangkutan, termasuk modernisasi hukum. Modernisasi hukum disini dapat diartikan sebagai transformasi total dari tata hukum lama menjadi tata hukum baru yang lebih baik sesuai dengan kemajuan dan keadaan yang lebih baik. Pembangunan hukum mengandung makna ganda, yaitu : 

Pertama, sebagai suatu usaha untuk memperbaharui hukum positif sendiri, sehingga sesuai dengan kebutuhan untuk melayani masyarakat pada tingkat perkembangannya yang mutakhir, suatu pengertian biasa disebut modernisasi hukum.

Kedua, sebagai suatu usaha untuk memfungsionalkan hukum dalam masa pembangunan, yaitu dengan cara turut mengadakan perubahan-perubahan social sebagaimana dibutuhkan oleh suatu masyarakat yang sedang membangun.

Akan tetapi menurut Satjipto Rahardjo, pembedaan itu tidaklah perlu diperhatikan, sebab memang keduanya tidak dapat dipisahkan secara tajam dan banyak kesempatan keduanya akan tergabung menjadi satu. 

Dalam pembangunan hukum di Indonesia, juga diinginkan adanya transformasi total, dalam arti sebagai upaya perombakan secara fundamental terhadap hukum yang lama untuk 

Digantikan dengan tata hukum yang baru sama sekali. Pembangunan hukum ini mempunyai keterikatan yang erat dengan politik, mulai dari pembentukannya sampai kepada pelembagaannya, melalui berbagai lembaga dan kekuatan dalam masyarakat “Law is Politics’, begitu kata R. Wietholther dalam “Political Rechtstheorie”. Hal ini menyangkut pula karakteristik pembinaan hukum di Indonesia, yang ingin dimulai dari landasan yang paling fundamental, yaitu pembuatan atau penyusunan tata hukum Indonesia baru. Pembangunan hukum di Indonesia dapat dimasukkan dalam kategori revolusioner. Keinginan untuk mempunyai suatu tata hukum sendiri, mendorong kita untuk menemukan nilai-nilai dan asas-asas baru yang akan dimasukkan kedalam tata hukum tersebut.

Sebagai negara yang sedang berkembang yang sekaligus sebagai negara bekas jajahan yang mewarisi struktur hukum dan social yang majemuk, maka masalah pembangunan hukum di Indonesia cukup memperlihatkan aspek-aspeknya yang kompleks. Hal ini berakibat, walaupun tujuan yang hendak dicapai untuk mencapainyapun sudah bisa ditentukan, namun masih banyak juga persoalan-persoalan antara yang dijumpai. Misalnya, walaupun tujuan yang dikehendaki dalam pembangunan hukum diIndonesia sudah jelas, yaitu masyarakat industry modern, namun untuk mencapainya harus melalui berbagai-bagai tahap pertumbuhan.

Konsep pembangunan hukum meliputi,lembaga-lembaga,peraturan-peraturan,kegiatan orang-orang yang terlibat kedalam pekerjaan hukum. Penelahan lebih lanjut mengenai konsep pembangunan hukum itu memperlihatkan adanya aspek statis dan dinamis. Aspek statis merupakan bentuk penyebutan mengenai lembaga-lembaga,aktifitas dan pelaku-pelaku yang terlibat dalam pembangunan itu sendiri. Sedangkan aspek dinamis muncul karena pembangunan hukum juga sampai kepada pengamatan tentang bagaimana bekerjanya hukum hukum sehari-hari,hambatan-hambatan apa yang terjadi, apakah penyebabnya, serta melihat pula proses yang dikenal sebagai umpan balik. Proses ini tentu tidak dapat diamati dengan baik tanpa melinatkan lingkungan bekerjanya hukum itu, seperti politik,ekonomi,budaya,hankam,dan hal lainnya yang terkait.

Dalam membicarakan pembangunan hukum di Indonesia, maka tidak bisa lepas dari Politik Hukum Nasional, yang pertama sekali ditetapkan melalui ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1973, yang menetapkan bahwa pembangunan bidang hukum dalam Negara Hukum Indonesian berdasar atas landasan sumber tertib hukum. Yaitu cita-cita yang terkandung pada pandangan, kesadaran, dan cita-cita hukum serta cita-cita moral, yang luhur yang meliputi suasana kejiwaan serta watak dari bangsa Indonesia yang dipadatkan dalam Pancasila dan UUD 1945. Hal ini kemudian diwujudkan lebih lanjut dalam Keppres Nomor 1 Tahun 1974 tentang Repelita Kedua. Politik Hukum Nasional yang lahir pada masa orde baru (pasca 1966)ini tentu saja dipengaruhi oleh keadaan perkembangan hukum dan pembangunan hukum sebelumnya.

Prioritea pembabguna pada masa orde baru pun berbeda dengan orde lama (yang meletekkan politik sebagai panglima), yaitu dengan mengutamakan pembangunan ekonomi untuk mengatasi kemiskinan dan kesulitan hidup ekonomi . Dengan dibentuknya kabinet baru (cabinet pembangunan )pada tahun 1968 merupakan titik awal perubahan kebijakan secara menyeluruh , dari kebijakan “politik revolusioner sebagai panglima “ke kebijakan “pembanguna ekonomi sebagai bagian dari perjuangan orde baru “. Hal ini sangat berpengaruh pula pada peran hukum di Indonesia , sehingga peran hukum berubah , dari perannya yang tersubordinasi untuk mensukseskan revolusi nasional melawan neo- kolonialisme dan imperialism ke peran sebagai bagian sarana pembangunan . Dalam hal ini maka adagio “Indonesia adalah negara berdasarkan atas hukum “muncul dan tumbuh kembali , dengan latar belakang adanya maksud untuk mengukuhkan fungsi hukum sebagai “tool of social engineering”dan pengefektifan hukum sebagai sarana untuk melindungi hak asasi manusia. Oleh karena itu , dalam era orde baru , perkembangan hukumnya meliputi perkembangan dalam konfigurasi konsep “law as a tool social engineering “dan konfigurasi hukum sebagai sarana perlindungan hak asasi manusi (masyarakat sipil )dari kesewenangan penguasa.

Karena titik berat pembangunan pada masa orde baru adalah ekonomi , maka pembangunan hukumnya dirintis untuk memfungsionalkan hukum bagi kepentingan ekonomi. Ide “law as tool social engineering baru ditujukan secara selektif untuk memfungsikan hukum guna merekayasa kehidupan ekonomi nasional saja. Kelembagaan hukum untuk kepentingan pembangunan ekonomi (misalnya pengaturan tentang pertahanan ,pertambangan ,perpajakan, dan lain-lainnya yang sejenis)akan memberikan jaminan kepastian yang penting untuk pembangunan ekonomi. Karena tidak dianjurkan untuk mengutamakan rujukan hukum adat atau hukum klasik colonial, maka hukum nasional pada masa orde baru tersebut dikualifikasi sebagai hukum nasional sebagai hukum nasional modern, yang boleh dikatakan tidak sekedar”mengikuti arah perkembangan sejarah hukum yang telah berlangsung di Indonesia melainkan menetapkan sendiri secara khusus arah perkembangan itu . Ide hukum nasional dengan mengutamakan regulasi kehidupan ekonomi(secara selektif melalui perundang- undangan nasional)pada waktu itu ternyata berkenan di hati pembuat kebijakan , yang hal ini teersirat dalam Pidato Presiden Soeharto pada pembukaan konferensi Lawasia di Jakarta tahun 1973, yang mengatakan : pembangunan mengharuskan terjadinya perubahan , bahkan juga perubahan-perubahan yang sangat fundamental. Sekalipun begitu. Indonesia akan tetap menekankan pentingnya mempertahankan ketertiban dalam setiap gerak kemajuan yang akan diperoleh lewat perubahan-perubahan yang diperoleh yang demikian itu, dan dalam hal ini hukum akan merupakan sarana penting guna mempertahankan ketertiban itu. Nmun ini tidak boleh diartikan bahwa hukum hendak berpihak kepada keadaan status quo . Hukum akan menentukan lingkup perubahan-perubahan itu, namun tidaklah tepat apabila dengan demikian hukum menghalangi setiap usaha perubahan hanya semata-mata karena ingin mempertahankan nilai-nilai lama . Sesungguhnya hukum itu akan berfungsi sebagai pembuka jalan dan kesempatan menuju ke pembaharuan-pembaharuan yang dikehendaki. Hal tersebutsecara eksplisit dan resmi terekm dalam naskah REPELITA KEDUA(1974), Bab 27 paragraf IV butir 1 halaman 279: bahwa prioritas akan diberikan untuk meninjau kembali dan merancang peraturan-peraturan perundang-undangan agar segala peraturan itu bersearah dan bersesuaian dengan pembangunan sosial ekonomi, khususnya dibidang pertanian ,industri, pertambangan ,komunikasi dan perdagangan ….dst”.

Ide “law as a tool engineering “ini ,ternyata ada juga yang menentang , yaitu para ahli hukum yang percaya bahwa harus ada kontinuitas perkembangan hukum dari hukum colonial ke hukum nasional (jadi hukum nasional harus bersumber dari hukum kolonial ) dan para ahli hukum yang percaya bahwa hukum nasional harus berakar dan /bersumber dan diangkat dari hukum adat. Dengan mengacu pendapat yang terakhir ini, maka pembangunan nasional I (Indonesia ) harus bersumber dari hukum colonial dan bisa pula bersumber dari hukum adat. 

Perkembangan dalam era orde baru, implementasiide hukum nasional sebagai hukum perekayasa memperoleh tempat dalam kerangka kebijaka pemerintah Orde Baru. Sedangkan peran hukum adat dalam percaturan pembangunan hukum nasional memang makin terdesak (namun tidak hilang).

Pada PJP II, sasaran pembangunan hukum ialah terbentuk dan berfungsi sistem hukum nasional yang mantap, bersumber Pancasila dan UUD 1945, dengan memperhatikan hukum yang berlaku , yang mampu menjamin kepastian , ketertiban , penegakkan dan perlindungan hukum yang berintikan keadilan dan kebenaran serta mampu mendukung pembangunan nasional , yang didukung oleh aparatur hukum, sarana dan prasarana yang memadai serta masyarakat yang sadar dan taat hukum.

Sedangkan arah pembangunan hukum pada PJP II ialah menghasilkan produk hukum nasional yang mampu mengatur tugas umum pemerintah dan penyelenggaraan pembangunan nasional, didukung oleh aparatur hukum yang bersih dan berwibawa, penuh pengabdian, sadar dan taat hukum, mempunyai rasa keadilan sesuai dengan kemanusiaan, serta professional, efisien dan efektif, dilengkapi ddengan sarana dan prasarana hukum. Penyusunan dan perencanaan hukum nasional harus dilakukan secara terpadudalam sistem hukum nasional. Sedangkan sasaran pembangunan hukum Pelita Keenam ialah penataan hukum nasional yang bersumber Pancasila dan UUD 1945; penyusunan kerangka sistem hukum nasional serta penginventarisan dan penyesuaian unsur-unsur tatanan hukum dalam rangka pembaharuan hukum nasional ; peningkatan penegakkan hukum dan pembinaan aparatur hukum nasional ;serta peningkatan sarana dan prasarana hukum. Kebijakan Pelita Keenam Bidang Hukum, meliputi : Materi Hukum, Aparatur Hukum, Sarana dan Prasarana Hukum.

Dengan melihat ketentuan GBHN 1993 tersebut, maka dalam pembangunan / pembaharuan hukum nasional dalam arti luas tidak hanya memperbaharui materi/isi hukum melainkan pula sarana dan prasarananya. Ini semua merupakan konsep yang ada dalam GBHN, yang sedang dan masih ditunggu pelaksanaannya dalam lima tahun dan 25 tahun mendatang.

Hukum Adat dalam Pembangunan Hukum Nasional

Sebagaiman disebutkan dalam bahasan terdahulu , bahwa tidak akan dipertentangkan antara Hukum Adat dan Hukum Modern. Dalam pembangunan hukum nasional Indonesia, ciri-ciri hukum modern harusnya dipenuhi. Kalau dipenuhi, bagaimana kedudukan hukum adat? Dalam hal ini hukum adat tidak dapat diabaikan begitu saja dalam pembentukan hukum nasional.Dalam seminar Hukum Adat dan Pembinaan Hukum Nasional, dirumuskan bahwa Hukum Adat merupakan salah satu sumber yang penting untuk memperoleh bahan-bahan Pembangunan Hukum Nasional yang menuju kepada unifikasi hukum yang dan yang terutama akan dilakukan melalui pembuatan peraturan perundangan, dengan tidak mengabaikan timbul/tumbuhnya dan berkembangnya hukum kebiasaan dan pengadilan dalam Pembinaan Hukum . Dengan Demikian Hukum Adat ditempatkan pada posisi penting dalam proses pembangunan hukum nasional.

Memperkembangkan unsure-unsur asli, unsure-unsur asing mungkin saja berguna bagi pembentukan hukum nasional, sehingga pada hakekatnya masalahnya adalah bagaimana peranan hukum adat (yang merupakan konk sistem nilai dan budaya ) dalam pembentukan hukum nasional yang fungsional (yang kemudian dinamakan “Hukum Indonesia Modern “)

Untuk mengetahui peranan hukum adat dalam pembentukan/pembangunan hukum nasional, maka harus diketahui nilai-nilai sosial dan budaya yang menjadi latar belakang hukum adat tersebut, serta perannya masing-masing yaitu:

a. Nilai-nilai yang menunjang pembangunan (hukum), nilai-nilai mana harus dipelihara dan malahan diperkuat .

b. Nilai-nilai yang menunjang pembangunan (hukum), apabila nilai-nilai tadi disesuaikan atau diharmonisir dengan proses pembangunan.

c. Nilai-nilai yang menghambat pembangunan(hukum), akan tetapi secara berangsur-angsur akan berubah apabila karena faktor-faktor lain dalam pembangunan.

d. Nilai-nilai yang secara definitif menghambat pembangunan (hukum)dan oleh karena itu harus dihapuskan dengan sengaja.

Dengan demikian berfungsinya Hukum Adat dalam proses pembangunan/pembentukan hukum nasional adalah sangat tergantung pada tafsiran terhadap nilai-nilai yang menjadi latar belakang hukum adat itu sendiri . Dengan cara ini dapat dihindari akibat negatif, yang mengatakan bahwa hukum adat mempunyai peranan terpenting atau karena sifatnya yang tradisional,maka Hukum Adat harus ditinggalkan.

Dalam kepustakaan memang dikemukakan adanya tiga golongan pendapat yang menyoroti kedudukan hukum adat pada mas sekarang , yaitu: 

a. Golongan yang menentang Hukum Adat, yang memandang Hukum Adat, sebagia hukum yang sudah ketinggalan jaman yang harus segera ditinggalkan dan digantin dengan peraturan-peraturan hukum yang lebih modern .Aliran ini berpendapat bahwa hukum adat tak dapat memenuhi kebutuhan hukum di masa kini, lebih-lebih untuk masa mendatang sesuai dengan perkembangan modern .

b. Golongan yang mendukung sepenuhnya terhadap hukum adat. Golongan ini mengemukakan pendapat yang sangat mengagung-agungkan Hukum Adat, karena hukum adat yang paling cocok dengan kehidupan bangsa Indonesia sehingga oleh karenanya harus tetap dipertahankan terus sebagai dasar bagi pembentukan Hukum Nasional.

c. Golongan Moderat yang mengambil jalan tengah kedua pendapat golongan diatas. Golongan ini mengatakan bahwa hanya sebagian saja dari pada hukum adat yang dapat dipergunakan dalam lingkungan Tata Hukum Nasional, sedangkan untuk selebihnya akan diambil dari unsur-unsur hukum lainnya. Unsur-unsur hukum adat yamg masih mungkin dipertahankan terus adalah berkenaan dengan masalah hukum kekeluargaan dan hukum warisan, sedangkan untuk lapangan hukum lainnya dapat diambil dari unsur-unsur bahan-bahan hukum yang berasal dari luar, misal hukum barat.

Dari pendapat dari ketiga golongan tersebut , kami menyetujui pendapat golongan yang ketiga (golongan moderat), sebab memang dalam kenyataannya banyak ketentuan hukum adat yang tidak sesuai dengan tuntutan jaman modern., akan tetepi yang perlu diperhatikan disini ialah bahwa asas- asas Hukum Adat bersifat universal harus tetap mendasari Pembinaan Hukum Nasionaldalam rangka menuju kepada tata hukum nasional yang baru, walaupun asaa-asas dan kaidah-kaidah baru akan lebih mendominasi hukum nasional, seperti apa yang dikatakan oleh Soetandjo Wignjosoebroto :” Hukum Nasional tak hanya hendak merefleksi pilihan atas kaidah-kaidah hukum suku/lokal atau hukum tradisional untuk menegakkan tertib sosial masa kini, akan tetapi juga hendak mengembangkan kaidah-kaidah baru yang dipandang fungsional untuk mengubah dan membangun masyarakat baru guna kepentingan masa depan. Maka kalau demikian halnya , asas-asas dan kaidah-kaidah hukum baru akan banyak mendominasi hukum nasional “. 

Kemudian dalam meninjau sumbangan Hukum Adat dalam pembentukan hukum nasional , perlu disimak pula pandangan Paul Bohannan , yang menyatakan bahwa hukum itu timbul dari pelembagaan ganda , yaitu diberikannya suatu kekuatan khusus , sebuah senjata bagi berfungsinya pranata-pranata “adat istiadat “: perkawinan , keluarga, agama. Namun ,ia juga mengatakan bahwa hukum itu tumbuh sedemikian rupa dengan ciri dan dinamikanya sendiri. Hukum membentuk masyarakat yang memiliki struktur dan dimensi hukum ; hukum tidak menjadi sekedar pencerminan, tetapi berinteraksi dengan pranata-pranata tertentu . Selanjutnya ia berpendapat bahwa hukum secara istimewa berada diluar fase masyarakat , dan proses inilah yang sekaligus merupakan gejala sebab dari perubahan sosial (Periksa. Mulyana W. Kusumah dan Paul S. Baut, 1988,h.198). Pandangan Bohannan tersebut berguna untuk menyangkal keunggulan peraturan hukum , untuk memahami sifat umum dari masyarakat-masyarakat yang tidak stabil atau mengalami kemajuan . Disamping itu juga merupakan abstraksi untuk merumuskan hakekat abadi hukum itu dengan pengandaian kebenaran yang belum pasti . Hukum tidak memiliki hakekat seperti itu tetapi mempunyai sifat historis yang dapat dirumuskan. 

Sebagaiman penjelasan dimuka, yaitu bahwa Hukum Adat yang dibentuk pada “Law Energi society”mempunyai peranan yang penting dalam pembentukan / Pembangunan Hukum Nasional(hukum modern). Kemudian timbullah pertanyaan, bagaimana proses pembangunan (pembentukan )Hukum Nasional ditinjau dari pendekatan system dengan Hukum Adat sebagai salah satu input (masukkannya)?

Pembangunan Hukum Nasiona Ditinjau dari Pendekatan Sistem 

Semua system selalu mempunyai misi untuk mencapai tujuan tertentu . Untuk mencapai maksud tersebut diperlukan proses yang mengubah masukan (input)menjadi hasil (output). Untuk kelangsungan hidupnya dan menjaga mutu prestasinya , maka setiap sistem memerlukan terlaksananya fungsi kontrol, yang mencakup monitoring dan koreksi . Fungsi –fungsi monitoring tersebut dalam analisis sistem sering disebut umpan balik(feedback). Adanya umpan balik itu memungkinkan adanya perbaikan (koreksi) sistem instruksional selama pengembangannya (Sasbani 1987,h.19). Disamping itu, dalam proses perubahan dari input menjadi output dipengaruhi oleh perangkat lunak (software)dan perangkat keras (hardware). Dengan demikian, pendekatan sistem (System Approach) berorientasi pada tujuan , sedangkan kegiatannya melibatkan unsur-unsur melalui proses tertentu untuk mencapai tujuan .

Manusia hidup dalam lingkungan yang serba bersistem. Sistem itu dibentuk dan disusun dari komponen-komponen yang telah dibakukan dan mudah diganti-ganti , yang masing-masing saling berinteraksi secara timbale balik ,berulang-ulang,ajeg dan tunduk pada pola dasar yang tetap.

Pada jaman modern seperti sekarang ini manusia dengan sengaja telah menciptakan dan menggerakkan sistem –sistem itu dengan tujuan yang sadar untuk membuat hidupnya kian efisien produltifitasnya kian meningkat dan komunikasinya kian efektif , lancar dan intensif(Soetandyo Wignjosoebroto, tanpa tahun,h. 12).

Dengan demikian dalam proses pembentukan hukum nasional dengan contoh/missal Hukum Adat sebagai inputnya untuk tujuan menghasilakan output Hukum Nasional yang mengabdi kepada kepentingan nasional, akan melibatkan berbagi subsistem-subsistem dalam masyarakat lainnya. Hal ini disebabkan karena hukum merupakan alat control mekanisme dari sistem . Dalam pembentukan hukum nasional tersebut , perlu diperhatikan teori Talcott Parsons mengenai kerangka untuk memahami masyarakat yang digambarkan dalam bentuk bagan sibernetik sebagai berikut : 

KEBENARAN JATI

(Ultimate Reality)

• Subsistem Budaya
• Subsistem Sosial
• Subsistem Politik
• Subsistem Ekonomi

DUNIA FISIK –ORGANIS

(Bio –Physical Environment)

Berdasarkan bagan dimuka terlihat bahwa masyarakat dihadapkan kepada dua kategori lingkungan yang masing-masing berdiri serta berada secara otonom. Karena sifat otonom itulah maka kategori yang satu tidak dapat dikembalikan kepada yang lain. Masing-masing berdiri sendiri dan masing-masing memberikan bebannya kepada masyarakat dan juga kepada sub-subsistem yang membentuk masyarakat tersebut beban ini digambarkan dalam bentuk dua arah panah yang mengarah ke bawah, menggambarkan arus informasi . Dengan demikian berarti bahwa subsistem budaya mengandung kekayaan informasi tertinggi dan akan mengalir ke bawah kepada subsistem-subsistem lainnya. Sub-sistem lainya tersebut mengandung kekayaan informasi yang lebih rendah , dengan demikian subsistem ekonomi paling miskin dalam kekayaan informasi dibandingkan dengan yang lain-lainnya . Akan tetapi subsistem ekonomi ini mempunyai kekayaan energy yang paling besar . Jadi arus yang menuju ke atas yang bertolak dari subsistem ekonomi ialah arus energy.

Dalam hal arus energy tersebut , subsistem ekonomi mempunyai energy yang paling kaya ,makin ke atas makin kecil , dan subsistem budaya merupakan subsistem yang paling miskin energi.

Kekuatan-kekuatan informasi dan energy itulah yang menghasilkan struktur Ideologi, Politik, Sosial, dan Budaya. Sistem sosial, struktur masyarakat dan susunan masyarakat semua bisa dikembalikan kepada Kebenaran Jati (Ultimate Reality) dan Dunia Fisik Organis (Bio- Physical Environment).

Sesuai subsistem diatas menempati kedudukannya sendiri-sendiri sesuai dengan fungsi-fungsi yang dijelaskan . Fungsi yang mereka jalankan disebut fungsi primer.

Subsistem budaya berfungsi mempertahankan pola , menghubungkan lingkungan (kebenaran jati)dengan masyarakat . Subsistem inilah yang menyerap lingkungan tersebut dengan membentuk nilai-nilai yang kemudian disebarkan ke dalam masyarakat , sehingga dapat terbentuk masyarakat menurut sistem nilai yang dipilihnya .

Subsistem sosial mempunyai fungsi integrasi, yaitu mempunyai hubungan yang erat dengan proses interaksi dalam masyarakat.

Subsistem politik mempunyai fungsi untuk mencapai tujuan ,yaitu berhubungan dengan masalah-masalah penentuan tujuan-tujuan yang harus dicapai oleh masyarakat serta bagaimana mengorganisasikan dan memobilisasi sumber-sumber daya untuk mencapainya .

Sedangkan subsistem ekonomi mempunyai fungsi adaptasi , yaitu merupakan penghubung antara masyarakat dengan lingkungan yang berupa dunia fisik-organik.

Kalau melihat subsistem-subsistem dimuka maka hukum yang mempunyai kedudukan sebagai alat control mekanisme dari sistem termasuk dalm subsitem sosial. Karena dalam system social , interaksi sosial atau hubungan antara sesama anggota masyarakat tidak cukup bila hanya ditegaskan oleh nilai-nilai dalam masyarakat yang disebarkan oleh subsistem budaya . Sebagaimana diketahui bahwa dalam interaksi sosial itu selalu mengarah kepada timbulnya konflik karena antara masing-masing anggota masyarakat itu ada perbedaan kepentingan . Subsistem kebudayaan sebetulnya ,memberikan sumbangan untuk mencegah terjadinya konflik trsebut, tetapi tampaknya ia tidak melakukannya secara kuat. Subsistem sosial mempunyai kemampuan yang lebih kuat sebab secara aktif mendisiplinkan perilaku dan hubungan –hubungan dalam masyarakat , tidak hanya mempertahankan asas-asas sebagaimana dilakukan subsistem budaya. Pendisplinan itu dilakukan dengan dukungan sanksi, disinilah hukum sebagai subsistem dari subsistem social berperan . Dengan sanksi tersebut , hukum mengkoordinasikan unit-unit dalam lalu lintas kehidupan sosial , dengan cara memberikan pedoman orientasi tentang bagaimanaseharusnya orang bertindak atau diharapkan untuk bertindak.

Proses pembangunan (pembentuan)hukum nasional dengan sendirinya akan dipengaruhi oleh keadaan subsistem budaya, subsistem politik dan subsistem ekonomi yang kini ada dan berlaku di Indonesia. Dalam kaitannya Hukum Adat sebagai masukan dalam rangka pencapaian tujuan menjadi Hukum Nasional, maka kedudukannya sebagai masukan itu sendiri juga sudah dipengaruhi oleh subsistem-subsistem tersebut diatas. Dalam tahap proses disampaikan Hukum Adat dipengaruhi oleh keadaan-keadaan subsistem budaya, subsistem politik, dan subsistem ekonomi juga sangat dipengaruhi oleh perangkat keras yang berupa lembaga pembentuk Undang-undang (legislatif), lembaga yudikatif (misalnya pengadilan dan lembaga kepolisian )serta lembaga-lembaga lainya yang mempengaruhi system penegak hukum. Oleh karena itu , pembentukan hukum nasional tidaklah gampang, melainkan merupakan suatu proses yang kompleks, yang bila tidak hati-hati akan menimbulkan gejolak dalam masyarakat.

Dalam proses pembentukan hukum nasional itu , yang akan sangat berpengaruh adalah subsistem politik walaupun subsistem ekonomi juga akan mempengaruhi karena mempunyai energy yang paling tinggi , tetepi subsistem politiklah yang lebih dekat dengan subsistem sosial , sehingga ialah yang lebih berpengaruh.

Di negara–negara yang berkembang, seperti Indonesia ini , politik sangat mempengaruhi pembentukan hukum. Hal ini disebabkan , hukum di Indonesiasaat sekarang ini bila dihubungkan dengan pendapat Nonet dan Philip Selznick , baru termasuk hukum Represip, yaitu hukum merupakan alat dari penguasa (Periksa. Mulyono W. Kusumah dan Paul S. Baut ,1988,h.15). Dengan demikian hukum mempunyai kedudukan dibawah politik , walaupun tujuan nanti (idealnya) adalah hukum Responsip, yaitu hukum dan politik berjalan seiring sejalan . Karena politik berada diatas , maka dalam pembentukan Hukum Nasional tentunya yang penting ialah tercapai tujuan politik itu sendiri . Hubungan antara subsistem politik dan subsistem sosial (hukum )itu bisa terjadi , karena subsistem politik ternyata mempunyai konsentrasi energy yang lebih tinggi daripada hukum, sehingga bila hukum harus dihadapkan kepada politik, maka hukum berada pada kedudukan yang lebih lemah . hubungan ini disebut hubungan yang mengkondisikan .Politik merupakan kondisi dijalankannya oleh hukum . Hal ini sesuai dengan apa yang dikatakan oleh Daniel S. Lev sebagai berikut ;”Untuk memahami sistem -sistem hukum ditengah-tengah transformasi politik , kita harus mengamati mulai dari bawah , untuk mengetahui macam peran politik dan sosial apakah yang diberikan orang kepadanya, yang didorong untuk melakukannya , dan yang dilarang untuk menjalankannya”

Memang disetiap negara , politik selalu m,emegang kendali atau dapat dikatakan sebagai komandan , sedangkan subsitem-subsistem lainnya adalah sebagai alat politik . Bahkan menurut Teori Hukum Politik (Political Rochtstheorie), yang dikembangkan oleh R. Wietholther, dapat disimpulkan bahwa hukum adalah politik (Law is politics). Dalam keadaan separti itu maka hukum tidak merupakan gejala yang bebas nilai dan gejala netral, tetapi antara keduanya ada hubungan yang immanent, sebab hukum selalu merupakan hasil proses politik (kategori politik).

Dengan demikian apakah hukum itu dibentuk oleh lembaga yang berwenang atau bukan, pembentuksn hukum itu sendiri merupakan hubungan antara lembaga-lembaga eksekutif (badan politik) dan lembaga legislatif (badan politik).Secara singkat dapat dikatakan bahwa pada waktu dibentuk hukum adalah proses politik. Maka hukum baik didunia intrnasional dan nasional selalu merupakan hasil keputusan politik. Walaupun demikian,agar tatanan politik itu baik maka hukum tetap dibutuhkan , jadi bagaimanapun baiknya tatanan politik ia tetap membutuhka hukum,. Sebaliknya agar hukum itu baik , juga membutuhkan politik. Disamping itu hukum dan politik ini pun membutuhkan moral , yang moral ini terdapat dalam subsistem budaya. Budaya diartikan secara amat sempit akan merujuk kepada hal-hal yang bersifat normatif belaka dan nilai-nilai yang bersifat imperative. Dalam pengertian tersebut konsep budaya menjadi menjadi kalah luas dari konsep sosial ,sebabapa yang disebut masyarakat dan kehidupan sosial itu mencakup semua perilaku yang ajeg, baik yang berwarna baik maupun yang berwarna netral atau bahkan relatif buruk. Budaya yang maknanya yang sempit akan terpandang sebagai “inner system” suatu kehidupan social. Budaya yang dimengerti sebagai nilai-nilai imperative dan kaidah-kaidah yang instruktif telah dijabarkan sebagai “the inner subsystem” suatu kehidupan sosial dengan fungsi utama sebagai pengendali “the outher subsystem “ .The outher subsystem ini terdiri dari :

1. Perilaku-perilaku ekonomi yang rasional dan yang gampang beradaptasi ke perubahan-perubahan kepentingan sesaat.dan 
2. Perilaku-perilaku politik yang secara realistik mau berkompromi secara bijak demi tercapainya tujuan-tujuan yang menjamin eksistensi. 

Outer system yang progresif dilawankan dengan the inner system (budaya)yang condong berwatak konservatif dan suka mengontrol. Hubungan antara the outer system dan the inner system dalam sistem sosial ialah hubungan yang bersifat tarik menarik atau saling tekan, dengan berbagai kemungkinan resultante . The inner system bisa mendominasi sehingga mengakibatkan terjadinya masyarakat yang statis dan konservatif :dapat terjadi pula bahwa the outer system itulah yang mendominasi sehingga masyarakat tampil sebagai masyarakat yang serba bergerak tanpa keberatan moral apapun; dan kemungkinannya yang lain ialah tejadinya dominasi yang berkesinambungan secara dinamik antara kedua sistem itu sehingga menghasilkan perubahan-perubahan yang terkendali.

Perubahan-perubahan dalam sistem sosial-budaya ternyata tidak berlangsung sama saat dan sama cepat diantara komponen-komponenya. The outer system lebih cepat berubah seiring dan selaras dengan perubahan-perubahan lingkungan, sedangkan the inner system akan condong bertahan. Gejala-gejala itulah yang dalam teori-teori perubahan sosial disebut cultural lag. 

Apabila perubahan itu berlangsung secara evolosionistis, maka dampak ke dalam sitem sosial –budaya tidaklah akan parah. Adaptasi oleh the outer system dengan mudah akan diteruskan dan diimbangi proses akomodasi yang berangsur oleh the inner system. Tekan untuk ikut berubah pada the inner system akan menimbulkan tegangan-tegangan dan kecemasan-kecemasan yang amat bmenggelisahkan atau bahkan menimbulkan konflik-konflik budaya yang merelatifkan semua bentuk pegangan hidup dalam masyarakat . Inilah yang lazim dirujuk sebagai permasalahan dampak social-budaya (yang ditimbulkan oleh perubahan-perubahan lingkungan ). Perubahan-perubahan yang disengaja atas dasar kebijakanmanusia modern (dengan motif ekonomi dan politik)pada prinsipnya berlangsung dengan amat pesat dank arena itu menimbulkan dampak-dampak budaya yang berat. Perubahan timbale balik sebagaimana dijelaskan dengan “cultural lag” tersebut,akan menekan system sosial budaya dengan intensitas dan akibat dampak yang berbeda. Subsistem ekonomi atau the outer system pada umumnya tidak mengalami atau menghadapi banyak masalah adaptasi. Sebaliknya the inner system bila ditekan untuk berubah akan menghadapi banyak masalah. Disini mengontrol yang berfungsi menegakkan dan melestarikan pola justru ditekan untuk ikut berubah dan tak lestari. Kesulitan yang terjadi sebagai akibat konflik antara tuntutan dan perubahan dan tuntutan berlestari akan hadir sebagai dilema.

Berdasarkan penjelasan dimuka, jelaslah bahwa dalam pembentukan hukum nasional akan dipengaruhi oleh politik, sebab kenyataannya memang di Indonesia politik masih diatas hukum, atau dapat dikatakan masih dalam taraf Represive Law. Akan tetepi dalam pembentukan hukum nasional baru tentu saja ditujukan agar tercapai/tercipta Responsive Law, yaitu hukum yang tanggap terhadap kebutuhan terbuka pada pengaruh dan lebih efektif dalam menangani masalah-masalah social. Dalam hukum responsive ini kesempatan untuk berpartisipasi dalam pembentukan hukum lebih terbuka. Dalam keadaan ini memang hukum dan politik sudah bisa berjalan seiring sejalan secara serasi (antara the outer system dan the inner system ).

Langkah-langkah Pendekatan Sistem 

Pembangunan hukum merupakan suatu usaha yang tidak berdiri sendiri , melainkan yang perlu dilihat kehadirannya dalam suatu konteks tertentu , dalam hal ini perubahan sosial dan modernisasi .Apakah dilihat sebagai usaha melalui hukum untuk melakukan perombakan masyarakat ataukah sebagai perubahan dari sistem itu sendiri ,kedua-duanya sama-sama dibatasi oleh perubahan sosial yang terjadi. Apabila dibicarakan pembangunan hukum sebagai suatu usaha untuk melakukan perombakan stuktur masyarakat melalui jalan hukum, maka disinilah hukum akan digunakan/dimanfaatkan sebagai sarana untuk melakukan social engineering. Dalam hal ini hukum ditempatkan pada kedudukan ditengah-tengah system-sistem nilai yang terdapat dalam masyarakat Indonesia.

Adanya berbagai sitem nilai itu penting dalam hubungan dengan penggunaan hukum untuk melakukan perubahan sosial, sebab kemajemukan itu juga menimbulkan kemajemukan yang lain, yaitu pada potsulat-potsulat hukum yang bersumberkan pada sistem nilai yang berbeda-beda diajarkan sebagai berikut : 

Macam hukum , sistem nilainya dan potsulat-potsulatnya

Macam Hukumnya	Sistem nilai	Potsulat-potsulat
Hukum Adat hukum yang melayani masyarakat pertanian subsistem Hukum Modern	1.   Bersifat Religius  ,magis 2.   Bersifat Komun 3.   Menghindar dari konflik 1.   Mengagungkan martabat individu. 2.   Berorientsi kepada kemajuan , pertumbuhan , dan perubahan .	1.    Hukum itu hendaknya keseimbangan 2.    Hukum itu hendaknya mempertahankan suasana keselarasan . 3.    Hukum bekerja tidak atas pembeda-bedaan melainkan menyamakan . (tidak ada perbedaan antara hukum public dan perdata;antara “persoonlijk recht”dan “zakelijk recht”). 4.    Keputusan-keputusan hukum tidak ditujukan kepada pemenuhan hak-hak dan tuntutan perorangan . 1.    Melindungi dan memajukan hak-hak individu. 2.    Hukum hendaknaya dipakai sebagai sarana yang sadar untuk membangun masyarakat yang dicita-citakan .

Problem yang dihadapi Indonesia ialah bahwa tidak mempunyai potsulat-potsulat hukum yang bersumber pada satu system nilai saja. Dalam suasana kemajemukan tersebut, maka yang dihadapi dalam pembangunan hukum di Indonesia ialah bagaimana orang dapat memberikan pedoman kepada para pembuat dan perencana hukum agar mempunyai gambaran yang jelas mengenai potsulat-potsulat mana yang hendak dipegangnya. Pemberian pedoman disini bisa dilakukan dengan memperhatikan sasaran yang hendak dituju dan penggunaan potsulat-potsulat mana yang diharapkan untuk mampu mengantarkannya ke arah sasaran yang ingin dicapai itu.

Untuk dapat menciptakan perubahan-perubahan sesuai dengan struktur masyarakat yang diinginkan ,maka hukum harus dilihat sebagai suatu usaha bersama yang pada akhirnya membuahkan hasil yang dikehendaki . maka dari itu konsep pembangunan hukum meliputi lembaga-lembaga,peraturan-peraturan, kegiatan dan orang-orang yang terlibat kedalam pekerjaan hukum. Apabila hal itu diperinci maka unsure-unsurnya adalah :

1. Pembuatan peraturannya 
2. Penyampaian isi peraturan 
3. Kesiapan para pelaksana hukum untuk menjalankan peranannya 
4. Kesiapan warga Negara untuk berbuat sesuai dengan masing-masing peranan yang diharapkan daripadanya
5. Pengamatan mengenai bekerjanya hukum itu dalam masyarakat sehari-hari

Penelaahan konsep pembangunan hukum memperlihatkan aspek statis dan dinamis.

Pendekatan system dalam rangka pembangunan hukum nasional, dengan bahan Hukum Adat sebagai masukkan haruslah memperhatikan langkah-langkah pendekatan sistem. Dari beberapa pendapat mengenai pendapat system, dapatlah disimpulkan adanya langkah-langkah pendekatan sistem sebagai berikut : 

1. Identifikasi

2. Perumusan tujuan 

3. Identifikasi hambatan atau sering dilengkapi dengan sumber daya /dana serta hambatan 

4. Penyajian alternatif terbaik 

5. Implementasi

6. Modifikasi bilamana diperlukan (revisi).

Oleh karena itu dalam pembentukan hukum nasional, pertama-tama yang harus dilakukan ialah identifikasi kebutuhan.Seperti diketahui bahwa tentunya tidak semua ketentuan hukum adat bisa dimasukkan dalam hukum nasional , akan tetapi hanya asas-asas atau kaidah-kaidah yang bersifat universal sajalah yang bisa dipertahankan terus atau diambil alih dalam pembentukan tata hukum nasional baru. Misalnya unsure-unsur hukum adat yang berkenaan dengan hukum keluarga dan hukum waris . Dalam tulisan ini sebagai contohnya ialah mengenai hukum waris.

Berdasarkan identifikasi kebutuhan , salah satu bidang hukum adat perlu dijadikan hukum nasional ,dalam hal ini hukum waris . Pada mulanya hukum waris ini menyangkut tentang pemilihan, yaitu pengalian harta dari pewaris kepada ahli waris ( pada masa Low energy society), akan tetapi pada masa High energy society nilai-nilai tersebut mengalami pergeseran sehingga fungsi hukum adat di bidang ini menjadi lebih luas daripada sebelumnya. Pergeseran ini harus diperhatikan dalam rangka memutuskan apakah hukum adat itu betul-betul bisa dijadikan hukum nasional sesuai dengan kondisi pada saat sekarang dan yang akan datang atau tidak? Setelah diketahui bahwa hukum adat waris ini bisa dijadikan hukum nasional maka haruslah dirumuskan tujuannya, misalnya: agar ada keseragaman Hukum Waris untuk seluruh rakyat Indonesia diseluruh Indonesia. Setelah tujuan terumuskan, maka dalam mencapai tujuan itu tentunya akan terjadi hambatan-hambatan,misalnya hambatan dalam sistem Hukum Waris masing-masing daerah atau suku atau masing-masing kekerabatan adat (Sistem Parental, Patrilinial, Matrilinial) atau hambatan karena pergeseran fungsi Hukum waris itu sendiri karena pergeseran nila-nilai tentang warisan. Disamping itu harus diidentifikasi hambatan-hambatan yang berasal dari subsistem budaya, subsistem social itu sendiri, subsistem politik dan subsistem ekonomi. Sedangkanhambatan lainnya mungkin datang dari pembentuk undang-undang itu sendiri (legislatif) maupun dari lembaga eksekutif sendiri serta dari lemabaga yudikatif.

Langkah-langkah dimuka merupakan identifikasi masalah terhadap kemungkinan dijadikannya Hukum Waris Adat menjadi Hukum Nasional. Sedangkan pemecahan masalahnya yaitu memilih salah satu kemungkinan yang paling tepat atau cocok sesuai dengan tujuan yang hendak dicapai. Misalnya mencari asas-asas yang sama antara system Hukum Waris masing-masing suku atau system kekerabatan, sehingga asas-asas itu bisa menjadi bagian Hukum Waris Nasional, atau mengesahkan system pewarisan yang tumbuh dalam masyarakat yang merupakan pergeseran dari Hukum Waris Lama.

Setelah diadakan penyajian alternatif terbaik tersebut maka dengan cara-cara dan prosedur pembuatan undang-undang, hal tersebut dibahas dan digodok oleh pembentuk undang-undang (pemerintah dan DPR), tentunya dengan melalui dengar pendapat dengan para ahli dibidang Hukum Waris dan instansi yang terkait lainnya. Kemudian setelah RUU disetujui oleh Presiden atau DPR barulah diundangkan menjadi undang-undang. Dengan demikian telah terpenuhi tujuannya. Akan tetapi hal ini tidak cukup selesai sampai disini, sebab akan timbul permasalahan baru, yaitu apakah Hukum Waris yang baru dibentuk/disahkan itu benar-benar mencerminkan Hukum Waris Nasional yang sesuai dengan kepribadian bangsa Indonesia atau tidak? Apakah bisa dilaksanakan/diterapkan atau tidak? Jawaban atas pertanyaan itu kemudian menjadi umpan balik (feedback), yang akan menjadi masukkan baru dalam proses perbaikan atau pembaharuan Hukum Nasional tersebut. Hal ini akan terus berlangsung dalam proses terwujudnya Hukum Waris Nasional yang responsif. Proses ini akan berhenti bila telah terwujud satu Hukum Waris yang benar-benar bisa mengikuti perkembangan jaman, yaitu Hukum Nasional yang responsip. Dan yang jelas proses pembuatan Hukum Waris itu merupakan proses politik. Oleh karena itu alangkah baiknya bila hasil proses politik itu bisa diterima masyarakat dan dapat dilaksanakan dalam kehidupan masyarakat, hal ini tentunya harus disiapkan secara matang dalam proses pembentukannya. Disamping itu menurut Sunarti Hartono, ada beberapa hal yang dapat kita perkirakan akan terjadi dalam kurun waktu 25 tahun mendatang atau selama kurun waktu PJP II antara lain, yaitu:

1. Pesatnya perkembangan teknologi dan ilmu pengetahuan yang mempengaruhi pola hidup kita sehari-hari;
2. Arus informasi dari seluruh penjuru dunia yang akan juga mempengaruhi perkembangan perjalanan hidup bangsa kita, antara lain dengan semakin banyaknya campur tangan pihak asing dalam urusan (yang biasanya dianggap sebagai urusan) dalam negeri;
3. Semakin terbatasnya ruang gerak manusia yang disebabkan oleh pesatnya pertambahan penduduk dunia;
4. Ruang gerak kehidupan dan penghidupan yang sangat dipengaruhi oleh tingkat pencemaran lingkungan hidup;
5. Globalisasi ekonomi dunia yang mengakibatkan internasionalisasi Hukum Nasional;
6. Semakin langkanya sumber daya alam yang biasanya digunakan sebagai bahan makan dan semakin banyaknya bahan-bahan lain sebagai makanan kita sehari-hari;
7. Kembalinya kehidupan keluarga yang lebih intim dari pada sekarang;
8. Perubahan besar dalam dunia kedokteran dan pemeliharaan kesehatan;
9. Desakkan positif maupun negatif yang lebih besar dari negara-negara berkembang, yang dapat menyerupai sejarah politik abad ke 17 dan 18 dalam bentuk modern, sebagaimana tercermin dalam meletusnya berbagai ancaman kekerasan dan peperangan di seluruh penjuru dunia;
10. Perubahan besar dalam gaya diplomasi dan upaya mempertahankan keamanan bangsa dan kedaulatan negara;
11. Dan sebagainya. Oleh karena itu, dalam membahas dan menentukan pola kebijaksanaan pembangunan dan pembinaan Hukum Nasional yang mengacu kepada perkembangan kehidupan dan perilaku kesadaran hukum mayarakat modern dimasa mendatang, harus mempertimbangkan factor-faktor yang dikemukakan diatas.