Reformasi Birokras Dalam Mengefektifkan Kinerja Pegawai Pemerintahan

Reformasi Birokras Dalam Mengefektifkan Kinerja Pegawai Pemerintahan 

Situasi ekologi eksternal administrasi publik mengalami perkembangan cepat di abad 21 ini yang meliputi aspek sosial, politik, ekonomi, budaya dan juga perubahan lingkungan fisik seperti adanya global warming, polusi, bencana alam tsunami dan sebagainya. Arena perubahan tersebut berada dalam pusaran globalisasi yang menjelaskan situasi abad 21 ini sebagai fenomena terintegrasinya dunia ke dalam suatu tata nilai yang relatif sama dan membuat batas-batas negara melemah, sehingga interaksi aktor politik, ekonomi, sosial dan budaya terjadi secara langsung melintasi antar negara melalui media perkembangan teknologi informasi dan komunikasi. Kenyataan ini membuat globalisasi adalah fenomena erosi ruang kelembagaan (deinstitutionalization of space) atau proses lokalisasi dunia menjadi seperti sebuah desa (small village). Sementara sisi ekologi internal administrasi publik cenderung masih terkukung dalam praktek mal-administration seperti budaya korupsi, kolusi, nepotisme, boros, inefisiensi, dis-orientasi, kaku dan lamban. Pertanyaannya adalah bagaimanakah model Reformasi Administrasi Publik dalam situasi perubahan lingkungan eksternalnya yang begitu cepat dan disisi lain kondisi internalnya terbelenggu dalam stagnasi?. Pada konteks inilah tulisan ini disusun dengan fokus pembahasan pada kompleksitas Reformasi Administrasi Publik dalam merespon perkembangan lingkungan internal dan eksternalnya. 

REFORMASI ADMINISTRASI PUBLIK : KONSEP, RUANG LINGKUP DAN TUJUAN

Konsepsi Reformasi Administrasi Publik yang digunakan dalam tulisan ini diantaranya mengacu pada pendapat Gerald E. Caiden dalam bukunya “Prospects for Administrative Reform in Israel (1969) yang diulas oleh Sasli Rais dan Dance Y. Flassy. Menurut Caiden (1969: 69) Reformasi Administrasi Publik didefinisikan sebagai ‘the artificial inducement of administrative transformation againts resistance’. Definisi Caiden ini mengandung beberapa implikasi: (1) Reformasi Administrasi Publik merupakan kegiatan yang dibuat oleh manusia (man made), tidak bersifat eksidental, otomatis maupun alamiah; (2) Reformasi Administrasi Publik merupakan suatu proses; dan (3) Resistensi beriringan dengan proses Reformasi Administrasi Publik. 

Wallis (1989) sebagaimana dijelaskan oleh Ginandjar (2005) mengartikan reformasi administrasi sebagai induced, permanent improvement in administration. Batasan ini memuat tiga aspek penting, yakni : (1) Perubahan harus merupakan perbaikan dari keadaan sebelumnya. (2) Perbaikan diperoleh dengan upaya yang disengaja (deliberate) dan bukan terjadi secara kebetulan atau tanpa usaha. (3) Perbaikan yang terjadi bersifat jangka panjang dan tidak sementara, untuk kemudian kembali lagi ke keadaan semula. Ada persamaan dari definisi diatas yaitu memahami Reformasi Administrasi Publik sebagai sebuah proses yang didesain secara sadar oleh manusia untuk memperbaiki keadaan. Keduanya juga bertitik tolak dari kondisi-kondisi yang problematis, seperti mal-administration, patologi administrasi publik, red type, sehingga mendorong pemikiran tentang perlunya perubahan administrasi publik. Ketika mainstream utamanya adalah perubahan, maka akan memunculkan varian pemikiran seperti mengembalikan administrasi publik kepada spirit originalnya, misalnya reformasi dengan paradigma old public administration atau reformasi secara mendasar dan komprehensif melalui paradigma New Public Management atau New Public Service.

Konsepsi dan rumusan Caiden menyebut tujuan Reformasi Administrasi Publik adalah untuk “improve the administrative performance of individual, groups, and institutions and to advise them how they can achieve their operating goals more effectively, more economically, and more quickly” (Caiden 1969: 12). Jika dianalisis selanjutnya, tujuan Reformasi Administrasi Publik Caiden adalah menyempurnakan atau meningkatkan performance. Secara detail tujuan Reformasi Administrasi Publik dalam rangka peningkatan kinerja adalah: Melakukan perubahan inovatif terhadap kebijaksanaan dan program pelaksanaan; Meningkatkan efektifitas administrasi (Dimock, 1951: 234); Meningkatkan kualitas personel; Melakukan antisipasi terhadap kemungkinan kritik dan keluhan pihak luar (Mosher, 1967: 497-498). 

Sedangkan kinerja yang dimaksud merupakan kinerja individu, kelompok, dan institusi dalam rangka pencapaian tujuan yang lebih efektif, efisien dan cepat. Ini berarti ruang lingkup Reformasi Administrasi Publik mencakup aspek perilaku dan aspek kelembagaan yang tercakup didalam Reformasi Administrasi Publik. Catatan terakhir dari Caiden bahwa ada lima hal yang perlu diperhatikan dalam Reformasi Administrasi Publik yaitu: (1) Ada pembaru yang berasal dari luar, ada pula yang berasal dari dalam; (2) Ada pembaruan yang dicanangkan dari bawah, ada pula yang berasal dari atas; (3) Ada ideologi yang mempengaruhi Reformasi Administrasi Publik, ada pula Reformasi Administrasi Publik yang tidak dipengaruhi oleh ideologi; dan (5) Ada Reformasi Administrasi Publik yang diikuti oleh revolusi, ada pula yang tidak. 

Selain itu ada dua hal juga yang perlu diperhatikan dari Caiden, bahwa: (1) Reformasi Administrasi Publik berkaitan erat dengan lingkungan budaya tertentu, sehingga tidak ada satu perspektif pun yang dapat dianggap lebih baik daripada yang lain; (2) Pendekatan Reformasi Administrasi Publik bersifat terikat pada budaya, sehingga tidak dapat diekspor ke negara lain dengan begitu saja. Pandangan Caiden di atas sebatas kerangka konseptual yang belum memberikan pilihan-pilihan strategis dalam melakukan Reformasi Administrasi Publik. Caiden juga hanya memberikan suatu peringatan bahwa dalam melakukan Reformasi Administrasi Publik sangat tergantung dengan lingkungan budaya dan untuk itu “resep” reformasi tidak bisa berlaku secara universal. 

Berbeda halnya dengan pandangan yang dikemukakan oleh Ali Farazmand (2002) yang membahas analisis teoritis reformasi dan re-organisasi untuk memahami reformasi administrasi publik, khususnya Reformasi Administrasi Publik. Menurutnya, reformasi administrasi publik, termasuk administrasi publik didalamnya, dapat merujuk pada beberapa model teori untuk memulai sebuah reformasi dan juga sekaligus sebagai prespektif memahami berbagai Reformasi Administrasi Publik yang telah terjadi. Apa yang dikemukakan Ali Farazman mengadopsi dari pandangan Guys Peter (1994) dimana reformasi dan reorganisasi dapat dijelaskan dengan tiga model teori, yaitu top-down models, bottom up models dan institutional models. 

Menurut model pertama, yaitu top-down models, Reformasi Administrasi Publik memiliki tujuan berskala luas dan prosesnya di inisiasi dari struktur kekuasaan pemerintah pusat. Model ini berpijak pada asumsi bahwa para pemimpin politik memahami dan peka terhadap persoalan yang dihadapi dan kemudian mengembangkan gagasan untuk melakukan Reformasi Administrasi Publik. Model ini sering disebut dengan model tradisional dan pragmatis dimana biasa diberlakukan dalam sistem administrasi yang memulai perubahan dengan intervensi dari pusat pemerintahan sejak dari identifikasi, seleksi dan implementasi perubahan administrasi dan administrasi publik. 

Model kedua adalah bottom up, Reformasi Administrasi Publik menurut model ini adalah implikasi dari tuntutan lingkungan politik, ekonomi, sosial-yang menghendaki perubahan dan tuntutan harus diadopsi oleh struktur administrasi publik dalam rangka keberlanjutannya untuk memenuhi tujuan kolektif. Asumsi yang dibangun sangat jelas bahwa lingkungan memiliki inovasi dan tekanan terhadap kebutuhan akan Reformasi Administrasi Publik, sehingga pemerintah mau tidak mau harus memenuhi permintaan lingkungan tersebut. 

Sedangkan model ketiga adalah institutional model yang memulai Reformasi Administrasi Publik sebagai buah dari kesadaran kelembagaan akan kebutuhan perubahan dan untuk itu perlu melakukan modifikasi nilai-nilai kolektif, budaya, dan struktur agar organisasi senantiasa adaptif dengan perubahan lingkungan serta berjalan dinamis.

ASPEK-ASPEK REFORMASI ADMINISTRASI PUBLIK

Secara lebih detail penting untuk diungkap apa sesungguhnya aspek-aspek yang menjadi target dari Reformasi Administrasi Publik?. Penjelasan konseptual dan model-model desain reformasi publik diatas, seperti top down, bottom up dan institutionalis pada akhirnya bermuara pada bagian-bagian dari the body of bureaucracy yang harus dirubah. Riggs (1966) melihat pembaharuan administrasi dari dua sisi, yaitu perubahan struktural dan kinerja (performance). Secara structural, Riggs menggunakan diferensiasi struktural sebagai salah satu ukuran. Pandangan ini didasarkan atas kecenderungan peran–peran yang makin terspesialisasikan (role specialization) dan pembagian pekerjaan (division of labor) yang makin tajam dan intens dalam masyarkaat modern. Mengenai kinerja, Riggs menekankan sebagai ukuran bukan hanya kinerja seseorang atau suatu unit, tetapi bagaimana peran dan pengaruhnya kepada kinerja yang lain atau organisasi secara keseluruhan. Ia menekankan pentingnya kerjasama dan teamwork, dan membedakan kinerja perorangan (personal performance) dengan kinerja bersama (social performance). 

Riggs juga membedakan antara hasil (accomplishment) dengan upaya yang dilakukan (endeavour). Dalam pembaharuan administrasi, perhatian lebih dicurahkan pada upaya, bukan semata–mata hasil. Pandangan ini dianut Eko Prasodjo (2007) yang memetakan dengan lebih jelas dimensi-dimensi Reformasi Administrasi Publik yaitu modernisasi manajemen kepegawaian, restrukturisasi, downsizing, perubahan manajemen dan organisasi, rekayasa proses administrasi pemerintahan, anggaran berbasis kinerja dan proses perencanaan partisipatif. Kemudian juga dilanjutkan dengan Kwik Kian Gie (2003) dengan rinci mengurai Reformasi Administrasi Publik yang meliputi tiga point penting, yaitu : (1) Kebijakan Penataan kelembagaan dan ketatalaksanaan, meliputi redefenisi kelembagaan administrasi publik dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat, melakukan audit kelembagaan terhadap organisasi administrasi publik pemerintah di pusat dan daerah, perampingan organisasi administrasi publik pemerintah dengan memperhatikan hasil audit kelembagaan administrasi publik pemerintah pusat dan daerah, membangung suatu sistem rekruitmen dan promosi pegawai sesuai dengan kecakapan dan kemampuannya, ada penghargaan terhadap birokrat yang berbuat baik dan hukuman bagi yang berbuat buruk; (2) Kebijakan di bidang Sumber daya manusia meliputi peningkatan kesejahteraan aparat administrasi publik pemerintah, meningkatkan etika dan moral administrasi publik, mendorong kemampuan profesionalisme administrasi publik; dan (3) Kebijakan pengawasan administrasi publik yang meliputi pengawas lembaga internal pemerintah yamg merupakan aparat audit internal pemerintah. 

Sejalan dan melengkapi aspek-aspek Reformasi Administrasi Publik adalah apa yang diungkapkan oleh Miftah Thoha (2002) bahwa Reformasi Administrasi Publik menyangkut pertama, kepemimpinan lembaga departemen pemerintah baik dipusat dan di daerah yang harus dibedakan dengan jelas antara pejabat politik dan pejabat karier administrasi publik. Kedua, desentralisasi kewenangan baik desentralisasi politik maupun administrasi perlu dilakukan di dalam kelembagaan pemerintah ini. Ketiga, perlunya perampingan susunan kelembagaan administrasi publik pemerintah. Pandangan-pandangan di atas memberikan pemetaan sederhana tentang Reformasi Administrasi Publik mulai dari pemahaman konseptual, tujuan, ruang lingkup, variabel-variabel penunjang keberhasilan dan penghambat dan model-model memulai Reformasi Administrasi Publik. Kerangka ini tentunya bersifat teoritis dan perlu dikombinasi dengan kepiawaian dalam implementasinya atau membutuhkan art (seni) dalam melaksanakan Reformasi Administrasi Publik pada dunia nyata. 

Pada bagian selanjutnya coba untuk dibahas perjalanan Reformasi Administrasi Publik dalam paradigma klasik, New Public Management dan New Public Service. Masing-masing paradigma akan melahirkan sosok administrasi publik yang berbeda-beda sesuai dengan cara pandangnya dan yang perlu digarisbawahi sebagaimana diungkap oleh Caiden, tidak ada suatu model pun yang dapat diberlakukan tanpa mengkonfirmasikan dengan budaya yang ada dalam masyarakat. Artinya, model administrasi publik klasik, NPM dan NPS bukanlah model yang saling meniadakan, tetapi pilihan-pilihan yang aplikasinya tergantung dengan konteks ruang dan waktu.

PARADIGMA KLASIK, NPM DAN NPS

Konsisten dengan pendapat Caiden bahwa budaya dan kondisi sosial, politik dan ekonomi menentukan pilihan paradigma reformasi yang akan digunakan, maka model administrasi publik klasik, NPM dan NPS adalah sebuah pilihan yang dapat digunakan dalam Reformasi Administrasi Publik tanpa harus meniadakan satu sama lain. Reformasi Administrasi Publik dalam pandangan administrasi publik klasik atau old public administration mensyaratkan beberapa ketentuan agar menghasilkan sosok administrasi publik rasional model Max Weber, yaitu : (1) Administrasi publik harus dipisahkan dari dunia politik (dikhotomi AP dgn politik); (2) Tidak memberi peluang pada Administrator untuk memperaktekkan sistem nepotisme dan spoil; (3) Para legislator hanya merumuskan kebijakan nasional dan Administrator hanya mengeksekusinya; (4) Para Administrator selalu mengutamakan nilai efisiensi dan ekonomis; (5) Para Administrator diangkat berdasarkan kecocokan dan kecakapannya; dan (6) Metode keilmuan menurut Taylor harus menggeser metode rule of thumb.

Apabila kondisi-kondisi ini terjadi secara konsisten maka akan lahir sosok administrasi publik dengan karakteristik sebagai berikut : (1) Profesionalitas; (2) Penggunaan prinsip keilmuan; (3) Hubungan impersonal; (4) Penerapan aturan dan standarisasi secqara tegas; (5) Sikap yang netral; dan (6) Perilaku yg mendorong efisiensi dan efektivitas. Paradigma ini, menurut Eko Prasodjo (2007), mendorong pemerintah untuk kembali kepada “khittah-nya” yaitu pemberian pelayanan kepada masyarakat yang dilakukan oleh administrator publik yang akuntabel dan bertanggung jawab secara demokratis kepada elected official. Nilai dasar utama yang diperjuangkan adalah efisiensi dan rasionalitas sebagaimana yang diajarkan dalam birokrasi Max Weber.

Apabila Reformasi Administrasi Publik memilih model new public management, maka reformasi harus berpijak pada pandangan sebagaimana dijelaskan Metcalfe (1998) dalam Barzelay (2002) “NPM is an umbrella term, which encompasses a wide range of meanings, including organization and management design, the application of new institutional economics to public management, and a pattern of policy choices”. Atau dibahasakan oleh Eko Prasdjo (2007), NPM merupakan reformasi paradigma administrasi publik lama yang berbasiskan traditional ruled based, authority driven process dengan pendekatan baru yang berbasiskan pada market (mekanisme pasar) dan competetion-driven based. 

Reformasi dalam paradigm NPM dilakukan dengan menjalankan prinsip-prinsip sebagai berikut ini: (1) Productivity, pemerintah harus menghasilkan lebih banyak dengan biaya lebih sedikit; (2) Marketization, pemerintah menggunakan insentif pasar agar hilang patologi administrasi publik; (3) Service orientation, program lebih responsif terhadap kebutuhan warga masyarakat; (4) Decentralization, melimpahkan kewenangan kepada unit kerja terdepan; (5) Policy, pemerintah memperbaiki kapasitas kebijakan; dan (6) Performance accountability, pemerintah memperbaiki kemampuannya untuk memenuhi janjinya. Konsistensi terhadap ajaran NPM ini pada akhirnya akan menampilkan sosok administrasi publik yang berkarakter : (a) Memperhatikan mekanisme pasar; (b) Mendorong kompetisi dan kontrak untuk mencapai hasil; (c) lebih responsif terhadap pelanggan; (d) Bersifat mengarahkan daripada menjalankan sendiri; (e) Harus melakukan deregulasi; (f) Memberdayakan pelaksana; (g) Mengembangkan budaya organisasi yang lebih fleksibel; (h) Innovatif dan berjiwa wirausaha; (i) Pencapaian hasil ketimbang budaya taat asas; (j) Orientasi pada proses dan input.

Begitupula ketika model new public service menjadi platform Reformasi Administrasi Publik, akan melahirkan protype yang sejalan dengan ideologi dan desain NPS. Spirit atau ruh ideologi dari NPS adalah community based, sehingga administrasi publik menurut Denhardt & Denhardt (2003) seharusnya melayani warga masyarakat bukan pelanggan (service citizen, not customer), mengutamakan kepentingan publik bukan private (seek the public interest), menghargai warga negara daripada enterpreneurship (value citizenship over enterpreneurship), melayani daripada mengendalikan (serve rather than steer) dan menghargai orang bukan semata-mata produktivitasnya (value people, not just productivity). Paragima ini menurut Asmawi Rewansyah (2008) menganjurkan “rambu-rambu” yang harus dipatuhi ketika melakukan Reformasi Administrasi Publik, yaitu : (1) Merubah paradigma constitutionalism ke paradigma communitarianism (Fox & Miller, 1995); (2) Merubah institution-centric civil service ke model citizen-centric governance (Prahalad, 2005); (3) Menerapkan pola citizen-centered collaborative public management (Cooper, at ell., 2006); (4) menghilangkan tindakan administrasi publik yang memanipulasikan partisipasi masyarakat (Yang & Callahan, 2007). 

Apabila ketentuan-ketentuan reformasi ala NPS ini konsisten dijalankan maka akan model administrasi publik NPS yang memiliki karakter sebagai berikut : (1) Mengutamakan pelayanan kepada masyarakat sebagai warga negara, bukan sbg pelanggan; (2) Mengutamakan kepentingan umum; (3) Melibatkan warga masyarakat; (4) Berfikir strategis dan bertindak demokratis; (5) Memperhatikan norma, nilai, dan standard yg ada; (6) Menghargai masyarakat daripada sosok manajer wirausaha yang profit oriented.

Paradigma-paradigma di atas memiliki ideologi, asumsi, konsepsi, ruang lingkup, tujuan dan kerangka yang membedakan satu dengan yang lain. Berikut peta masing-masing paradigma dengan warna ideologi masing-masing, dimana administrasi publik klasik nilai-nilai administrasi publik rasional Weber, NPM dalam “payung” ideologi kapitalis dan NPS dengan warna ideologi community based.

Walaupun paradigma-paradigma tersebut oleh banyak pakar diakui sebagai sebuah perkembangan pemikiran yang berjalan secara dialektik – tesis, antitesis dan sintesis, namun pola tersebut tidak saling menggugurkan antara model klasik, NPM dan NPS. Bahkan sangat mungkin ketiganya terakomodasi dalam suatu desain Reformasi Administrasi Publik sehingga akan lahir sosok administrasi publik “pelangi” dengan warna klasik, NPM dan NPS. Pola ini sangat mungkin terjadi dengan asumsi tidak ada suatu tata masyarakat yang seratus persen rasional dalam politik dan ekonomi, khususnya di negara-negara berkembang yang sedang melalui fase transisi dibidang politik dan ekonomi. Akibatnya Reformasi Administrasi Publik berjalan secara bertahap dengan mempertahankan dan memperbaiki struktur administrasi publik yang lama atau revitalisasi struktur administrasi publik yang berdisain administrasi publik klasik.

Di negara berkembang seperti Indonesia, misalnya, reformasi tetap menggunakan model klasik untuk bidang politik, hukum dan keamanan. Kemudian mengadopsi secara perlahan paradigma NPM untuk Reformasi Administrasi Publik yang berada dan berurusan di sektor pengembangan perekonomian dalam masyarakat. Dan terakhir Reformasi Administrasi Publik dengan paradigma NPS untuk administrasi publik yang berada dalam domain kesejahteraan sosia dan penguatan masyarakat. Anggaplah ini sebagai pemikiran model “pelangi” Reformasi Administrasi Publik dan inipun sebuah pilihan, artinya suatu sistem politik, sosial,ekonomi dan budaya yang relatif mapan bisa mengadopsi secara total salah satu saja desain, apakah bertahan dalam paradigma klasik, memilih NPM atau NPS.