Membangun Mekanisme Pembuatan Kebijakan Daerah Yang Partisipatif

Membangun Mekanisme Pembuatan Kebijakan Daerah Yang Partisipatif 

Tidaklah mudah, secara akademik, kita menghakimi apakah suatu sistem pemerintahan daerah telah mengelola proses kebijakan secara partisipatif atau tidak. Betapapun hebatnya seorang pengamat, mudah sekali dia terpeleset dalam memberikan penilaian tentang kualitas partisipasi dalam proses kebijakan kalau dia tidak memiliki perangkat untuk mengukur dan memahami proses kebijakan itu sendiri dengan baik. Tulisan ini disajikan sebagai ikhtiar untuk mengeliminir salah ukur dan salah faham tentang kualitas partisipasi dalam proses kebijakan.

Sebelum masuk pada pembicaraan pokok tersebut di atas, ada dua hal sepele yang berimplikasi fatal kalau tidak penulis kemukakan terlebih dahulu. Hal sepele itu yang pertama adalah makna partisipasi. Yang kedya, pembedaan secara kritis ‘mekanisme kebijakan’ dengan ‘proses kebijakan’. Keduanya dikemukakan secara berurutan berikut ini.

Kita semua tahu, ‘partisipasi’ selama ini diterjemahkan sebagai ‘peran serta’ atau ‘keikutsertaan’. Konotasinya paling populer, partisipasi adalah keikutsertaan untuk membicarakan agenda yang telah dipatok oleh pemerintah. Secara politis, partisipasi perlu dimaknai sebagai keikutsertaan untuk ikut ambil bagian, dalam kapasitasnya sebagai warga negara. Jelasnya, keikutsertaan yang dilakukan bukan hanya dalam mengiyakan ataupun menolak proposak lebijakan pemerintah, namun juga mengusulkan adanya kebijakan tertentu kalau hal itu memang diperlukan, sekalipun belum disiapkan oleh pemerintah. Sehubungan dengan hal itu, perlu ditegaskan bahwa dalam tulisan ini, kata partisipasi tidak harus dikaitkan dengan keikutsertaan tehadap agenda pemerintah. Sebagaimana diperlihatkan dalam kasus 2 justru eksponen masyarakatlah yang justru perlu pro-aktif dalam berpartisipasi. Partisipasi adalah hak politik yang sebetulnya sudah dijamin dalam berbagai ketentuan perundang-undangan, namun jaminan itu tidak pernah dirumuskan secara operasional. Sehubungan dengan hal itu, maka partisipasi justru harus dituntut, dan komunitas yang terlibat dalam gerakan pembaruan politik di negeri ini menuntutnya dalam bentuk jaminan dalam format yang lebih operasional (tepat guna).

Dalam tulisan ini penulis membicarakan ‘mekanisme kebijakan’ sebagai sebagian dari persoalan pengembangan kualitas proses kebijakan. Yang perlu dikembangkan agar kualitias partisipasinya lebih baik bukan hanya mekanismenya, melainkan juga prosesnya secara keseluruhan. Adanya mekanisme yang partisipatif tidak dengan sendirinya menghasilkan proses yang partisipatif kalau etos atau elan kerja yang partisipatif. Mekanisme kebijakan memungkinkan adanya keteraturan proses kebijakan, namun kalau terlalu fanatik dengan mekanisme, greget partisipasi yang ingin dikembangkan justru bisa sirna.

‘Mekanisme’ dan ‘Proses’ Kebijakan

Dalam rangka mengelaborasi perbedaan dan kaitan antara ‘mekanisme’ dan ‘proses’ kebijakan publik ada beberapa hal yang perlu dikemukakan. Mereka itu adalah sebagai berikut. 

Pertama, penulis membedakan penggunaan istilah ‘mekanisme’ pembuatan kebijakan dengan ‘proses’ pembuatan kebijakan. Dalam pemahaman penulis, istilah ‘proses’ kebijakan memiliki cakupan lebih dari sekedar ‘mekanisme’. Proses kebijakan memiliki banyak nuansa/dimensi, dan salah satu dimensinya adalah dimensi mekanis. Mekanisme kebijakan dirancang sedemikian rupa proses kebijakan sedikit banyak memiliki standar prosesdural yang jelas. Adanya mekanisme kebijakan memungkinkan proses kebijakan bisa diterka, dan fihak-fihak yang berpartisipasi bisa merumuskan peran yang tepat dalam proses tersebut. Adanya mekanisme kebijakan memungkinkan proses kebijakan memiliki keteraturan, dan dengan demikian proses kebijakan bisa dikelola (manageable). Artinya, siapa saja yang terlibat, tata urutan dalam proses, dan berada besar serta dari mana sumber pendanaan untuk kelangsungan proses kebijakan bisa dirumuskan. Dari kejelasan mekanisme ini pada administrator bisa berhitung, berapa dana yang diperlukan untuk meng-goal-kan suatu Undang-undang atau Peraturan Daerah.

Kedua, tanpa bermaksud sedikitpun untuk mengurangi arti penting mekanisme kebijakan, penulis ingin tekankan betapa pentingnya kita tidak mereduksi proses kebijakan sekedar sebagai persoalan mekanisme. Proses kebijakan tidak semestinya direduksi sekedar sebagai persoalan merumusan mekanisme, meskipun sejak jaman dulu kita memiliki persoalan mekanisme kebijakan ini. Point yang sebetulnya lebih penting dari itu adalah bahwa pemikiran dan pemahaman kita tentang kebijakan publik selama ini terlampau mekanistis, dan dengan demikian justru menutup peluang untuk membuka kesempatan untuk mengembangkan proses kebijakan yang partisipatif. Sebagai contoh, proses kebijakan secara mekanistis dipilahkan kedalam serangkaian tahapan: ‘agenda setting’, ‘formulasi kebijakan’ yang diikuti dengan ‘penentuan opsi kebijakan’, ‘pengesahan statemen kebijakan’ dan seterusnya ‘implementasi’ berikut monitoring dan evaluasi. Kesekuruhan rangkaian ini dibayangkan merupakan suatu siklus yang utuh. Artinya, kalau suatu mekanisme sudah berlangsung, maka keseluruhan siklus tersebut harus ditempuh. Dalam kerangka fikir mekanistis ini, suatu keputusan kebijakan harus diimplementasikan, betapapun jahatnya isi kebijakan itu dimata masyarakat. Ketika para pejabat diharuskan untuk memastikan agar kebijakan yang dinilai jahat oleh masyarakat ini, mereka membuat istilah untuk memperhalus perannya: ‘mengamankan kebijakan’ bukan ‘memaksakan kebijakan’. Bayangkan apa yang terjadi kalau para pengelola proses kebijakan adalah juga orang-orang yang karena dibekali pemahaman yang mekanistik, pada dasarnya pengaman kebijakan. Singkat kata, kegagalan kita mengembangkan proses kebijakan yang partisipatif dimasa lalu, sedikit banyak dikondisikan oleh oversimplifikasi proses kebijakan menjadi mekanisme kebijakan. Pejabat publik justru menolak pendapat masyarakat, bahkan membungkus kepentingan busuknya, dengan cara melebih-lebihkan arti penting mekanisme yang telah dibakukan.

Ketiga, kalaupun dalam forum ini kita memfokuskan pembicaraan pada persoalan mekanisme kebijakan, perlu didasari betul bahwa suatu mekanisme memiliki relevansi hanya kalau ada aktor yang menjalankannya. Artinya, analisis pada level mekanisme harus dibarengi dengan analisis pada level aktor. Mekanisme tidak akan berjalan kalau aktor yang terkait tidak punya komitmen dan kompetensi. Untuk jelasnya, mari kita cermati Matik 1. Mekanisme hanya ada gunanya dikembangkan kalau aktor-aktor yang terkait dalam proses kebijakan, baik dari jajaran penyelenggara kekuasaan negara (eksekutif & legislatif) maupun eksponen-eksponen masyarakat tidak memeiliki kompetensi dan komitmen (sel I). Tantangan bagi jalannya suatu mekanisme agak sedikit longgar kalau situasi yang kita hadapi adalah situasi di sel II dan II: Ada kemauan namun tidak bisa, atau sebaliknya, orang-orangnya bisa namun tidak mau. Untuk Kalau kita berada dalam sel II (bisa tapi tidak mau) maka proses kebijakan terseret dalam proses politis: menuntut atau memaksa agar mereka bersedia bekerja secara partisipatif dan mengembangkan mekanisme yang partisipatif. Kalau yang kita hadapi adalah situasi di sel III (mau namun tidak bisa) maka langkah yang diperlukan adalah mengembangkan kompetensinya. Prospek bagi pengembangan mekanisme kebijakan yang partisipatif akan sangat suram kalau situasinya adalah seperti yang di sel IV: sudahlah tidak tahu dia tidak mau lagi ! Dalam mendefinisikan tantangan pengembangan mekanisme kebijakan publik yang partisipatif, kita perlu tahu situasi para aktor. 

Keempat, kita bisa menggunakan cara pandang yang berseberangan dengan yang disampaikan di atas. Pengembangan partisipasi tidak jarang dikondisikan oleh situasi politik setempat. Struktur politik di Kabupaten/Kota yang bersangkutan ikut mengkondisikan apakah partispasi perlu atau tidak perlu dikembangkan. Untuk bisa menangkap argumentasi ini, mari kita cermati catatan lapangan berikut ini:

Sebagaimana layaknya pemerintahan Kota/Kabupaten di negeri ini, yang menjabat sebagai kepala daerah adalah eksponen partai politik. Begitu juga yang kita temui di sebuah Kota di Jawa Tengah ini. Jabatan Walikota dipegang oleh tokoh yang berasal dari PDI-P, wakilnya adalah seorang tentara. Entah karena apa, sang Wakil Walikota yang dulunya direkrut dari Fraksi TNI/Polri di DPRD, tidak memiliki peran dalam penyelenggaraan pemerintahan. Dia harus putar otak agar eksistensinya diketahui publik, meskipun dia toh tidak terlalu ambisius untuk berebut peran publik dengan sang Walikota. 

Yang menarik untuk diceritakan adalah peran Sekretaris Daerah (Sekda). Kita tahu, siapapun orangnya yang berhasil menduduki jabatan ini adalah birokrat senior, yang sudah banyak makan asam garamnya pemerintahan. Dia tahu betul bahwa LSM adalah wadah partisipasi publik yang populer dan mudah diekspose serta memiliki saluran prosedural dalam proses pembuatan berbagai kebijakan publik. Dia juga tahu bahwa seorang pejabat birokrasi bisa saja memiliki “sayap organisasi” ekstra-birokrasi untuk memciptakan image partisipatif. Cara untuk menciptakan image partisipatif adalah dengan memberi dukungan, kalau bukan “menciptakan” LSM. Orang biasa menyebut yang organisasi ini sebagai LSM plat merah. Setidaknya, sang Sekda menyadari betul pentingnya membangun aliansi dengan komunitas LSM untuk menyediakan saluran partisipasi publik, dan dari kedekatannya dengan LSM tersebut dia bisa menangkap aspirasi dan merespon aspirasi secara akurat.

Ketika diamati lebih jauh, siasat sang Sekda untuk “membentuk LSM plat merah” atau menjalin aliansi dengan komunitas LSM ini, sebetulnya tidak seratus persen demi pengembangan partisipasi itu sendiri. Dia melakukan itu demi memudahkan dia bekerja. Apa persoalannya ? Dukungan politik sang Walikota dari DPRD ternyata sangat lemah. Apapun langkah yang ditempuh sang Walokota, bisa saja dipersoalkan atau dimentahkan oleh DPRD. Hal ini mudah kita fahami. Kewenangan DPRD dihadapan Walikota, sebagaimana digariskan UU 22 tahun 1999, memang sangat besar. Ketika kewenangan yang sangat besar ini dipegang oleh orang-orang yang menyembunyikan kepentingan-kepentingan terselubung yang tidak terkontrol oleh siapapun, maka penyalahgunaan kewenangan ini jelas merajalela. Hal ini tentunya menyulitkan jajaran eksekutif (Walikota dengan dibantu Sekda) untuk bekerja dengan baik, meski hal ini berada dalam lingkup kewenanangannya. Dalam situasi seperti ini, LSM menjadi kendaraan politik strategis untuk memotong intervensi DPRD yang tidak proporsional. Eksekutif berusaha menjadikan LSM sebagai semacam lembaga tandingan yang menjalankan fungsi penyerapan aspirasi rakyat.

Dalam rangka mendiskreditkan DPRD, fihak eksekutif menghusung slogan perencanaan pembangunan yang partisipatif. Proses perencanaan pembangunan, yang nantinya dimuat dalam Perda APBD (dus ditetapkan melalui sidang DPRD), dilakukan dengan menghidupkan kembali mekanisme perencanaan pembangunan dari bawah (bottom up planning). Secara bertingkat, publik dilibatkan dalam proses perencanaan tahunan. Untuk mengelola proses perencanaan dari bawah ini, komunitas LSM yang memiliki kedekatan dengan Sekda ini memegang peranan penting.

Apa implikasi dari dijalankannya skenario tersebut di atas. DPRD kehilangan legitimasi untuk mempersoalkan usulan-usulan yang telah dirumuskan melalui mekanisme bottom up yang jelas melelahkan itu. Lembaga perwakilan rakyat justru ketiggalan satu langkah dalam mengelola partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan. Persoalannya bukan hanya eksekutiflah yang mendapat kredit, melainkan juga peluang DPRD untuk neko-neko semakin sempit. Butir pelajaran penting yang relevan untuk disampaikan disini adalah bahwa pengembangan partisipasi publik tidak harus didekati secara teknokratik, dimana para pakar dan aktivis merancang sejumlah rumusan normatif untuk diberlakukan. Tidak jarang, para pakar dan aktivis hanya bisa gigit jari ketika yang sebetulnya berlangsung menggerakkan perubahan kearah yang partisipatif bukanlah jerih payah aktor belaka, namun juga konstelasi politik setempat.

Kelima, mekanisme kebijakan partisipatif bisa sia-sia dirumuskan dan disediakan kalau aktor-aktor yang berada dalam domain masyarakat tidak peduli. Percuma mekanisme kebijakan publik yang partisipatif di-perda-kan kalau masyarakat tidak percaya bahwa para aktor yang duduk di kursi pengambilan keputusan akan bekerja sesuai dengan mekanisme tersebut. Percuma mekanisme kebijakan dikutak-katik kalau masyarkat masih melihat meyakini bahwa mekanisme tersebut hanyalah kedok untuk mengesahkan kepentingan busuk para pejabat negara. Perlu disadari bahwa bisa mengambil peran (berpartisipasi) dalam mekanisme yang dirancang, masyarakat perlu mengacu pada modal sosial mereka sendiri. Mekanisme yang baik adalah mekanisme yang sanggup menampung dan memberi ruang bagi pendayagunaan modal sosial tersebut. Dengan kata lain, mekanisme resmi yang diciptakan dituntut untuk klop betul dengan caranya masyarakat mengelola aksi kolektif mereka. Ilustrasi tentang hal ini bisa kita petik dari pengamatan di Kalibawang Kulonprogo yang disajikan dalam Lampiran 1. Keberhasilan pengembangan partisipasi dalam penyelenggaraan program di sana sangat ditentukan oleh keberhasilan mendayagunakan prinsip tanggung renteng yang mereka rancang sesuai dengan kesepakatan dalam komunitasnya. Dalam hal ini, tanggung renteng adalah modal sosial yang harus diperhitungkan dan diberi ruang gerak dalam mekanisme penyelenggaraan program. Justru dengan cara itu program bisa sukses dan partisipasi masyarakat bisa menguat.

Keenam, pertanyaan pokok yang harus dijawab dalam pembahasan ini adalah mekanisme seperti apa yang diperlukan agar proses penyelenggaraan kebijakan publik di dalam pemerintahan lokal (Kabupaten/Kota) memenuhi salah satu standar good governance: partisipatif. Dalam rangka mengarah kesana, mari kita cermati fragmen yang diambil dari suatu pelatihan tentang partisipasi.

Dihadapan sebuah forum pelatihan yang diikuti oleh para ketua BPD (Badan Perwakilan Desa) dan Kepala Desa, seorang instruktur mengajukan pertanyaan kepada pada peserta pelatihan: 

“Milik Siapakah dana APBD ?” 

Sejumlah peserta menjawab seru: “rakyat !”. 

Kemudian sang instruktur bertanya lebih lanjut: “Apakah anda adalah rakyat di daerah ini ?”. 

Jawaban audiens lebih kali ini lebih serempak kali ini: “Ya ...!”.

Mendengar sambutan yang lebih antusias sang instruktur bertanya lebih bersemangat: “Apakah anda pernah ditanya, untuk membiayai apa dana tersebut?”

Para peserta menjawab dengan lantang: “Tidak !” 

Kalau anda mengikuti pelatihan tersebut, anda tentu bisa menebak ke arah mana sang instruktur menggiring pembicaraan. Sang instruktur ingin mengembangkan kesadaran bahwa rakyatlah yang secara formal memiliki uang dana APBD, memiliki uang yang tersimpan di Kas Daerah. Dalam realitanya tidak mereka tidak pernah ditanya untuk apa uang yang ada di Kas Daerah dialokasikan. Para peserta pelatihan merasa tercerahkan oleh provokasi sang instruktur, namun ada banyak persoalan berjejal dalam benak mereka mencari-cari jawaban. Dalam pelatihan tersebut, waktu yang disediakan panitia banyak terserap untuk membicarakan tentang bagaimana caranya eksponen kunci pemerintahan desa (BPD dan Kepala Desa). Ada banyak tuntutan yang mereka ajukan, dan itu ada sekian banyak mekanisme secara normatif perlu diubah. Untuk betul-betul menghasilkan mekanisme yang memungkinkan partisipasi publik teraktualisasikan, para penentu format kebijakan publik berhadapan dengan banyak dilema. Untuk itu perlu dicermati beberapa hal berikut ini:

• Bagaimana mekanisme yang ada. Kita perlu melakukan telaah kritis terhadap apa yang sudah terbakukan selama ini.
• Bagaimana seharusnya mekanisme tersebut agar bersifat partisipatif. Dalam rangka ini perlu dicermati model-model yang tersedia dalam literatur untuk membimbing pencarian/perumusan mekanisme yang kita kehendaki.
• Bagaimana caranya agar mekanisme yang ada sesuai dengan. Kita perlu berpegang pada sejumlah prinsip untuk mengembangkan mekanisme pembuatan kebijakan publik yang partisipatif. 

Ketiga hal ini akan dibahas secara berurutan berikut ini.

Mekanisme Kebijakan Yang Sedang Berlaku: 

Mekanisme pembuatan kebijakan publik yang berlaku di dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah saat ini, menurut hemat penulis, tidak jauh berbeda dengan yang telah dibakukan oleh pemerintah Orde Baru. Tidak bisa diingkari bahwa, semenjak diberlakukannya UU 22 tahun 1999 tentang pemerintahan daerah di sana sini telah terjadi pencairan pola baku Orde Baru. Munculnya aktor-aktor baru penentu kebijakan publik tingkat lokal pada saat mana dirinya memiliki kewenangan sangat luas, telah membuka peluang untuk mencairkan pola baku mekanisme pembuatan kebijakan publik. Masing-masing daerah memiliki caranya sendiri dalam memodifikasi pola tersebut, dan diantara mereka sebetulnya saling belajar bagaimana mengembangkan proses kebijakan yang lebih partisipatif. Sungguhpun demikian, ada beberapa catatan penting.

Pertama, perubahan-perubahan tersebut di atas ebih terlihat dalam bentuk inovasi atau terobosan pada level perorangan. Artinya, kalau nantinya yang posisi penentu kebijakan ini pindah ke tangan pejabat lain (baik di eksekutif maupun legislatif) tidak ada jaminan inovasi ini akan dilanjutkan akan terbakukan sebagai konvensi yang terlembaga. Mengapa demikian ! Acuan dasar (yuridis formal) yang ada maupun rujukan teoritisnya tidak banyak bergeser. Hal ini akan dielaborasi dalam point-point berikut ini.

Kedua, secara teoritis maupun empiris kebijakan publik selama ini dibayangkan sebagai proses internal organisasi pemerintahan (dalam lingkup eksekutif dan legislatif). Masih bercokolnya bayangan ini sebetulnya adalah pertanda masih hidupnya mekanisme di masa lalu. Lebih dari itu, penentuan kebijakan tidak jarang difahami sebagai penggunaan hak khusus dari seorang pejabat penyelenggara kekuasaan negara, bukan amanat rakyat yang harus ditunaikan. Di sana-sini ada juga gejala para pejabat memperlihatkan inisiatifnya untuk melibatkan eksponen LSM, sebagai pertanda terbukanya pintu partisipasi. Namun kalau kita lacak lebih dalam, pelibatan itu tidak jarang disertai dengan kalkulasi taktis tersendiri. Partisipasi diberikan tidak demi partisipasi itu sendiri, namun demi kesuksesan agenda-agenda pejabat. Menyadari bahwa LSM adalah potensi pembuat keributan mekanisme kebijakan, mereka dilibatkan supaya tidak ribut. Jelasnya, partisipasi diberikan sebagai bentuk penjinakan gerakan.

Ketiga, ketentuan perundang-undangan yang terkait dengan pembuatan kebijakan publik memang telah mengalami perubahan mendasar. Namun perlu diingat perubahan ini lebih dalam bentuk perpindahan locus pembuatan kebijakan publik dari model yang executive heavy ke legislative heavy. Pergeseran terjadi dalam domain negara, bukan ke domain masyarakat. Pertanyaannya sekarang, bagaimana keleluasaan badan legislatif yang begitu besar dalam penentuan kebijakan publik ini bisa kondusif bagi pengembangan partisipasi. Dari segi aktor yang duduk di dalam lembaga legislatif ini, tidak cukup bukti untuk mengatakan bahwa mayoritas dari mereka adalah orang-orang yang kompeten dan memiliki komitmen besar dalam pengembangan partisipasi publik. Partai-parti politik, yang secara resmi adalah pemasok aktor pembuat kebijakan publik, tidak secara khusus disiapkan untuk menjadi orang yang memiliki kompetensi dan komitmen untuk itu. Parti lebih terlihat wajahnya sebagai kepanjangan tangan elit-elit politik yang berebut dukungan dari pada sebagai mesin penyerap, penampung, dan pengelola aspirasi publik. Di era berlakunya model executive heavy Golkar memposisikan diri sebagai kaki tangan eksekutif di badan legislatif. Di era legislative heavy ini tidak cukup bukti untuk mengatakan bahwa partai-partai politik adalah kaki tangan rakyat dalam mewadahi partisipasinya dalam penentuan kebijakan publik. Jelasnya, dalam mekanisme yang lama maupun yang baru sama-sama tidak memberi jaminan bagi rakyat untuk secara riel berpartisipasi.

Keempat, karena gelisah dengan sempitnya jaminan riel bahwa masyarakat bisa berpartisipasi dalam penentuan isi kebijakan publik, sejumlah LSM lokal mengagendakan pembuatan Perda yang di dalamnya memberikan jaminan dan saluran bagi partisipasi masyarakat. Mereka memotoring proses agenda setting di daerah masing-masing, agar mulai berlangsung proses legislasi untuk menelorkan perda tersebut. Dalam rangka kondisioning dan sekaligus agenda setting ini mereka melakukan pendekatan terhadap figur-figur kunci yang nantinya menentukan proses legislasi. Terhadap jajaran eksekutif, mereka mendekati Kepala Bagian Pemerintahan Desa. Mereka juga mendekati tokoh-tokoh strategis di DPRD. Dalam kalkulasi mereka, masyarakat desalah yang selama ini memiliki akses terbatas dalam pengambilan keputusan di tingkat kabupaten. Untuk mengedepankan kuatnya tuntutan jaminan partisipasi para eksponen tingkat desa ini mereka memfasilitasi tumbuh dan berkembangnya forum-forum komunikasi BPD, baik pada level kecamatan maupun Kabupaten. (Di beberapa daerah bahkan telah berkembang forum komunikasi BPD pada level propinsi). Di Yogyakarta, gagasan untuk membuat perda jaminan partisipasi digagas sebagai bagian dari agenda pembaruan desa, yang diusung oleh sejumlah LSM. Pemikiran tentang jaminan partisipasi ini jelas berkait dengan keperluan akan adanya kejelasan tentang kewenangan desa serta perimbangan keuangan pemerintah kabupaten dengan pemerintah desa. Sejauh ini belum ada perda yang berhasil ditelorkan dalam rangka itu. Sejumlah pejabat kunci di tingkat lokal yang sempat didekati kalangan LSM pada prinsipnya tidak menyatakan keberatan bagi pengembangan partisipasi. Hanya saja mereka tetap wanti-wanti bahwa dirinya (DPRD-lah) yang memegang otoritas akhir dalam perumusan kebijakan.

Karena hal-hal tersebut di atas, Pelembagaan proses kebijakan publik yang partisipatif, saat ini masing saja bercokol dalam statusnya sebagai agenda kebijakan itu sendiri, meskipun aspirasi ke arah itu sudah lama disuarakan. Sebagaimana yang terjadi di masa lalu, mereka yang berada diliur lingkaran penentu kebijakanlah yang mendorong diagendakan pembakuan proses kebijakan yang partisipatif. Meskipun tidak sepenuhnya tepat, penyelenggaraan acara workshop yang dimotori eksponen-eksponen non-penentu kebijakan merupakan konfirmasi terhadap sinyalemen tersebut di atas.

Model Kebijakan Partisipatif

Dalam bab ini ingin dikemukakan kerangka teoritik yang tersedia dalam literatur kebijakan publik, yang nantinya diharapkan bisa memberi inspirasi dalam perumusan mekanisme kebijakan publik yang partisipatif. Sebelum sampai disitu perlu disampaikan secara lebih eksplisit bahwa selama ini kebijakan publik di daerah (maupun di tingkat nasional) mengacu pada model, yang penulis juluki dengan sebutan model ‘kebijakan sebagai keputusan otoritatif negara’. Pokok gagasan ini sudah tersampaikan secara tersirat dalam assessment kritis yang disampaikan di atas, dan tidak ada gunanya dielaborasi lagi.

Dalam literatur kebijakan publik penulis mengidentifikasi adanya dua model kebijakan yang kiranya konstruktif untuk mengkerangkai pemikiran tentang mekanisme pembuatan kebijakan publik: yakni model ‘kebijakan sebagai perjuangan kepentingan masyrakat’ dan model ‘kebijakan sebagai proses social marketing’. Keduanya akan dipaparkan sebagai berikut. 

Kebijakan sebagai perjuangan kepentingan masyrakat.

Kalau kita tidak berfikir birokratis-yuridis semata, maka proses kebijakan publik tidak harus mengandalkan peran aktif pejabat negara. Ini tidak berarti bahwa negara dikesampingkan dalam proses kebijakan. Bahwa dalam negara ada aktor-aktor yang telibat dalam proses penentuan isi kebijakan, itu tidak dibantah. Hanya saja, titik strategis yang diutamakan dalam memahami proses kebijakan adalah proses politik, bukan proses birokratis. Proses politik yang dimaksudkan adalah proses politik yang digerakkan oleh partisipasi politik masyarakat dalam pengambilan kebijakan publik. 

Proses kebijakan, dari kacamata penganjur gagasan ini (misalnya teori sistem), dilihat sebagai proses tuntut-menutut dan dukung-mendukung gagasan kebijakan yang harus difikirkan oleh pejabat pemerintah. Dalam konteks ini, peran pengambil kebijakan keputusan dibayangkan hanya sebatas merespon tuntutan dan dukungan yang disampaikan oleh masyarakat. Dalam proses ini institusi-institusi politik yang ada telah menyediakan arena untuk mengagregasikan berbagai kepentingan yang ada dalam masyarakat. Penentuan daftar skala prioritas, tawar-menawar antara berbagai fihak yang terkait bisa dilakukan secara mandiri oleh masyarakat dengan mengacu pada aturan main dan prosedur yang ada. 

Adanya kapasitas kelembagaan inilah yang memungkinkan berbagai benturan berbagai kepentingan masyarakat bisa diatasi. Masyarakat sendiri menyadari betapa pentingnya menghormati prosedur-prosedur yang telah ada untuk memungkinkan proses kebijakan publik bisa berlangsung dan mengenai sasaran. Dalam situasi yang demikian ini maka mereka yang tidak sepakat dengan isi kebijakan akan bersedia mematuhi keputusan kebijakan. Ini berarti berjalannya kebijakan tidak lagi harus mengandalkan legalitas keputusan pemerintah, melainkan justru legitimasi proses pengambilan kebijakan. Kalau dalam model yang disebutkan dalam pembahasan sebelumnya disebutkan bahwa pengambilan kebijakan bersifat pro-aktif yang didominasi pejabat negara ujung-ujungnya mengandalkan legalitas perundang-undangan, dalam model ini diasumsikan bahwa peran pro-aktif masyarakat dan tegaknya lembaga-lembaga kemasyarakatan (termasuk hukum) menjadikan pengambil kebijakan tidak haus legalitas. Dalam nuansa ini, kebijakan disadari betul tidak identik dengan produk legislasi. Kebijakan tidak harus dituangkan dalam peraturan perundang-undangan.

Bahwa kebijakan akan merugikan fihak-fihak tertentu dan menguntungkan fihak-fihak lain, dari kacamata society centric ini dianggap tidak bermasalah. Keputusan pemerintah yang tidak memuaskan akan menggerakkan fihak yang tidak puas ini untuk memperjuangkan kepentingannya. Dengan demikian maka proses kebijakan akan terus-memerus mengalir dalam bentuk tuntutan/dukungan masyarakat yang senantiasa direspon secara mekanistik poleh pejabat para negara.

Kebijakan sebagai proses social marketing.

Kedua cara penyederhanaan tentang proses kebijakan tersebut di atas sama-sama masuk akal. Penyederhanaan cara memahami proses kebijakan ini bisa disebut sebagai model proses kebijakan. Jelasnya, dari pembahasan tersebut di atas tersirat adanya dua model dasar (menyederhanaan cara memahami) proses kebijakan. 

Model yang pertama mengandaikan ekspresi keputusan otoritatif para pejabat negara bisa dilakukan dengan mengandalkan kekuatan negara (dalam hal ini kapasitas instrumental birokrasi pemerintah), sedangkan model yang satunya lagi justru mengandaikan kuatnya basis institusional masyarakat untuk mewadahi partisipasi politiknya. Model yang pertama dengan mudah dipraktekkan di negara yang pemerintahnya dominan atau kapasitas kelembagaan politik masyarakatnya lemah. Mengingat model ini sangat rentan terhadap penyalahgunaan kewenangan oleh para pejabat negara maka advokasi kebijakan menjadi suatu keniscayaan. 

Model yang kedua sebetulnya disarikan dari pengalaman negara-negara industri maju yang telah lama mengembangkan liberalisme sebagai pilar pemerintahannya. Kesadaran akan hak-hak politik masyarakat telah menjadi sandaran bagi tegaknya hukum, dan proses kebijakan memang bisa disederhanakan sebagai proses merespon tuntutan dan dukungan masyarakat. Kalau model ini mau dijadikan basis (acuan praktis) untuk pengelolaan proses kebijakan, maka prasyarat-prasyarat bagiberjalannya model ini harus dipenuhi. Prasyarat tersebut adalah bahwa proses kebijakan berlangsung dengan dukungan kapasitas kelembagaan yang memadai. Proses artikulasi dan agregasi kepentingan, misalnya, dijalankan oleh partai-partai politik. Artinya, model kedua mensyaratkan kuatnya basis politik kepartaian. Prasyarat semacam ini tampaknya tidak dengan mudah bisa dipenuhi oleh masyarakat Indonesia saat ini. Ini juga berarti bahwa, peran aktif dan pro-aktif pemerintah, memang tidak bisa dihindarkan. Sehubungan dengan hal itu, maka model pertama bisa dijadikan acuan dengan sejumlah modofikasi.

Alternatif model yang mengkombinasikan kedua model tersebut di atas ditawarkan oleh J.A. Altman. Dia menyebutnya sebagai model social marketing, dimana pejabat negara dituntut untuk aktif dalam proses kebijakan, namun keaktifan tersebut tidak menghilangkan mereduksi arti penting kesepakatan (consent) dari masyarakat. Gagasan Altman ini disajikan dalam grafik di bawah ini. Ada sejumlah butir gagasan yang penting untuk dicatat dari tawaran Altman ini.

Pertama, berlangsungnya proses kebijakan yang memenuhi kedua tuntutan tersebut di atas, mensyaratkan agar, baik pejabat negara maupun masyarakat, menjalani pendidikan kebijakan. Tentu saja materi pendidikan bagi pejabat negara berbeda dengan materi pendidikan bagi masyarakat. Point tersembunyi yang perlu diungkapkan adalah bahwa adanya kesediaan bagi pejabat negara mapun masyarakat untuk saling belajar (membuka mata dan telinga) merupakan kunci bagi kelancaran proses kebijakan. 

Kedua, kebijakan pada dasarnya bukan proses birokratik ataupun proses politik belaka, namun juga proses belajar. Poin ini penting untuk kedepankan karena metatapun tenaga ahli telah bekerja sekuat tenaga untuk kesuksesan kebijakan, nuansa trial and error dalam proses kebijakan tidak akan hilang. Kebijakan publik adalah proses eksperimentasi nasib sejumlah orang, kalau bukan nasib komunitas secara keseluruhan. Oleh karena itu, redisain kebijakan merupakan elemen penting. Sejalan dengan kerangka berfikir tersebut di atas, public hearing merupakan proses kunci bagi kelangsungan proses kebijakan. Ketiga, setiap fase pengelolaan kebijakan, partisipasi masyarakat senantisas terbuka.

Model alternatif tersebut di atas sangat mengedepankan arti penting belajar dan konsensus. Dalam realitas, kebijakan justru tidak bisa mengatasi masalah yang diagendakan karena konflik yang berkecamuk. Sehubungan dengan hal itu, kebijakan bisa disederhakan sebagai proses pengelolaan konflik antara berbagai fihak yang saling menggalang kekuatan untuk memperjuangkan kepentingannya. Paul A. Sabatier menawarkan model koalisi-advokasi untuk memahami proses kebijakan. 

Dalam model ini dibayangkan proses kebijakan melibatkan komunitas kebijakan yang heterogen yang tergalang dalam sejumlah koalisi untuk memenangkan gagasan kebijakan. Koalisi ini sifatnya lintas batas negara-masyarakat. Yang mempersatukan para stake-holders dalam suatu koalisi adalah kesamaan kepentingan atau keberpihakan terhadapan suatu gagasan kebijakan. Ini artinya, sangat boleh jadi ada pejabat negara yang justru ambil bagian adalam advokasi kebijakan yang dimotori oleh kekuatan-kekuatan masyarakat. Sebaliknya, dalam ranah masyarakat kita menemukan adanya “kaki-tangan” negara yang melangsungkan proses untuk mengamankan kebijakan pemerintah. Sehubungan dengan hal ini, Sabatier sefaham dengan Altman bahwa proses learning (membuka mata dan telinga) adalah proses penting untuk mensukseskan kebijakan.

Prinsip-prinsip Pengembangan Mekanisme Kebijakan Partisipatif

Sebagai penutup, perlu kiranya disarikan sejumlah prinsip yang perlu disefahami oleh para fihak yang berkehendak untuk ikut ambil bagian dalam pengembangan mekanisme pembuatan kebijakan publik. Sejauh mungkin penulis akan mencoba merumuskan prinsip-prinsip tersebut seoperasional mungkin sehingga bisa menjadi rujukan praktis dalam workshop ini.

Pertama, prinsip mekanisasi. Perumusan (tepatnya perumusan ulang) mekanisme kebijakan partisipatif adalah persoalan merumuskan hubungan mekanis antar berbagai fihak dalam proses kebijakan. Hubungan mekanis ini memungkinkan proses kebijakan bergulir mengingat aksi seorang aktor atau suatu agensi/lembaga/organisasi akan direaksi oleh fihak yang lain. Ini berarti bahwa:

• Yang perlu dirumuskan dalam mekanisme bukan hanya kausalitas normatif (entah mengikuti norma demokrasi, norma masyarakat lokal atau norma apa) namun juga kausalitas aksi-reaksi. Sebagaimana dicontohkan di atas, proses kebijakan partisipatif tidak bergulir manaka mekanisme baru yang dirumuskan dalam UU/Perda tidak diyakini masyarakat akan bisa diterapkan. Kalau mereka tetap saja apatis terhadap mekanisme yang ada maka dominasi pejabat dalam proses kebijakan tetap berlangsung, dan agenda pengembangan partisipasi akan kandas.
• Mekanisme tidak cukup difahami secara tatanan prosedural, namun juga perangkat antisipasi dinamika sosial. Tidak adanya mekanisme yang jelas menyebabkan proses kebijakan sarat dengan konflik dan kekerasan. Dengan adanya mekanisme yang baku dan disefahami para pelaku, maka masing-masing yang terlibat dalam proses kebijakan bisa mengadu siasat, namun pada akhirnya dia harus tunduk pada apapun yang dicapai dalam mekanisme tersebut. Sebaliknya, kesalahan masa lalu yang melebih-lebihkan asti penting mekanisme sampai-sampai mekanisme tersebut berubah sekedar sebagai formalitas, perlu dihindari.
• Pengembangan partisipasi harus menjangkau aspek supply (peluang untuk berpartisipasi) maupun aspek demand (gerakan sosial-politik untuk ikut mempengaruhi keputusan kebijakan pemerintah). Hal ini hanya bisa ditegakkan kalau: (1) pemerintah maupun masyarakat sanggup menegakkan aturan main. Mekanisme itu sendiri pada dasarnya adalah aturan main (2) modal sosial yang ada selama ini ikut didayagunakan

Kedua, prinsip pengelolaan perubahan sosial. Dalam hal ini ada dua persoalan:

• Apakah kita mulai dari level mikro (aktor) untuk mengubagh mekanisme, ataukan sebaliknya, sejumlah perubahan makro ditempuh duluan untuk memungkinkan kiprah pada level mikro bisa berlangsung mulus. Sebagai mana telah dikemukakan, pengembangan mekanisme dalam tulisan ini didudukkan sekedar sebagai salah satu pilar pengembangan proses kebijakan yang partisipatif. Mekanisme ini bisa dilahirkan oleh perjuangan aktor-aktor multi fihak yang kemudian sepakat untuk membakukan rumusan dan membiasakan diri untuk mematuhinya. Hal yang sebaliknya juga bisa terjadi. Berbagai perombakan makro struktural dilakukan yang pada gilirannya berbuntut memfasilitasi perubahan-perubahan mikro. Sehubungan dengan persoalan ini maka: (1) pengembangan mekanisme tidak cukup diserahkan pada perumusan ketentuan yuridis, (2) jaminan yuridis/administratif yang diperoleh harus dikawal dengan aksi-aksi dan sejumlah “rekayasa” dalam rangka pembiasaan terhadap mekanisme baru, (3) Aktor-aktor yang menduduki posisi struktural dalam tubuh negara maupun dalam masyarakat perlu didorong untuk mendayagunakan posisi struktural tersebut untuk pembudayaan mekanisme baru.
• Persoalan yang kedua adalah bagaimana inovasi awal bisa menggelinding laksana bola salju. Untuk itu advokasi lintas fihak yang sudah tergalang perlu bentuk dan kemudia didayagunakan. Komunikasi lintas fihak, katakanlah antara aktor dalam tubuh negara dengan aktor dalam masyarakat, bisa menghasilkan sinergi yang, kalau dikelola dengan baik, bisa menjamin sustainabilitas.